推動城市規劃建設模式創新

來源:北京日報 2021-09-06 07:13:27

當前,隨著世界各地對疫情影響的認識逐步加深,各國專家均對疫情後的城市長期發展提出了預測和建議。有學者認為:“這場病毒引發的危機可能為超負荷運轉的城市提供了一個短時間的窗口,重新煥發創造力。”如果我們抓住這個窗口,探索疫後城市發展新動力,推動城市規劃建設模式的創新,我們不僅能夠見證城市的復蘇,還會收穫新的更好的發展機遇。

新版城市總體規劃和各區分區規劃編制完成後,當前北京正在全面開展控制性詳細規劃(以下簡稱控規)和各類專項規劃編制工作,力圖在規劃編制和實施中實踐新發展理念,探索疫情防控常態化背景下的城市空間變革新方向,推動國際一流的和諧宜居之都建設。

實現規劃單元與治理單元相匹配,提升城市基本空間單元治理能力

疫情防控常態化要求城市運作系統與城市治理體系相協調,有效應對突發情景,同時城市規劃的轉型也要求規劃單元與治理單元相匹配。控規編制標準中將控規工作的基本單元確定為“街區”,街區的劃定遵循分區規劃確定的規劃單元邊界,並優先考慮管理實施主體,與行政管理邊界相統籌,實現了規劃單元和治理單元相匹配。

防疫專項規劃研究中,在市區兩級統籌調度的基礎上,依託北京當前已經形成的網格化基層治理經驗,以行政邊界為主體,在全市劃定“市—區—街鄉—社村”四級防疫單元,並具備與規劃“街區”對接的基礎,有效密織基層防護網,盡可能縮小防控限定區域範圍。在此基礎上,有條件的地區進一步實現規劃單元、防疫單元與防災分區/衛生分區相匹配。比如,核心區控規對接治理單元,建立衛生分區,人口規模相當於社村級防疫單元,對接街鄉辦進行管轄,綜合統籌防災生活圈與衛生分區,做到防災防疫兩區(圈)合一。四級防疫單元作為設施配置和落實管控措施的空間本底,對接責任主體,合理安排醫療防控救治和城市運作保障等設施,加強疫情動態監測,實現分級管控、分區施策,有效遏制疫情傳播和蔓延。

推動用地與建築空間功能混合,提升城市活力與應變能力

在疫情防控中,具備複合功能的城市空間由於配套服務更完善、職住關係更協調,復工復産更迅速,體現出較強的自我維持與恢復能力。因此,北京在控規編制中鼓勵用地與建築空間的功能混合、相容利用,提升空間使用效率與活力,增強城市的應變能力。

具體來説,一是加強公共服務設施的空間相容與功能聚合,預留彈性空間,完善社區服務配套體系。配套服務完善的社區,居民日常生活保障能力強,居民出行範圍可控,社區服務保障與基層衛生防疫的統籌能力更強。街區控規中強調完善社區生活圈建設,與社村級防疫單元治理相結合,減少疫情下社區對外部資源的依賴。

二是改善老舊平房區的居住環境,推廣共生院模式,增補功能空間,預留應急空間。在平房區推廣的共生院模式,以局部騰退為前提條件,能夠合理降低平房區居住人口密度,為居住條件改善和房屋修繕提供條件。未來將不斷提升老城街區居住空間品質、完善各類功能配套、激活片區活力,併為防疫指揮部、應急物資存儲預留空間。

塑造軌道微中心,促進軌道交通與城市協同發展

疫情後的經濟可持續發展對土地集約化利用提出了更高要求,應當發揮軌道交通綜合效益,增強站點對人口、功能的聚合能力。作為一種快速、大容量的公共交通方式,軌道交通對城市的空間結構塑造、土地利用格局具有很強的引領作用。同時,其客流量又受到沿線土地開發模式的影響。因此,在客觀上就要求軌道站點要與各類城市功能節點結合設置、協同耦合。

在控規編制中,明確將軌道微中心作為抓手,推動軌道交通與城市協同發展。規劃建設軌道微中心的主要目的在於發揮軌道站點周邊地區可達性高、與市民日常生活緊密聯繫的特點,將交通出行必經的空間轉變為充滿發展活力的複合型功能中心、具備歸屬感的宜人場所,使市民在交通出行的同時能夠就近滿足多樣化的生活需求。

2020年北京已完成第一批軌道微中心劃定工作,入選車站多為規劃樞紐型站點或具有較大客流量的站點,區位條件良好且周邊具有一定空間資源。按照規劃要求,在站點周邊劃定了10-20公頃的重點管控區域,按照活力共用、複合多元、高效集約、綠色出行、空間宜人的要求,進行精細化的規劃設計。

推進小街區建設模式,引導城市回歸合理尺度

本次疫情使得大型社區在疫情防控中的弊端暴露出來。針對特殊時期的封閉集中管理需求,小尺度街區組合拆分靈活性更大,有利於達到更合理的封閉管控效果。因此,在控規編制中,強調綜合考慮不同的街區類型和特徵,以小規模用地、適度容積率為主,形成窄路密網的小街區模式。

針對新建地區,通過適度增加城市道路網密度,尤其是增加城市支路的密度,構建尺度適宜的街區,加強開發強度及密度的規劃建設管控,基本單元控制在4公頃左右。對於居住區,既能讓居民有充分的戶外活動空間和基本的生活配套服務設施,也能讓城市的支路系統更通暢,使居民方便到達周邊服務設施、軌道和公交車站,疫情期間可靈活確定臨時封閉管理規模;對於就業和商業集中區,可以增加公共界面及街道滲透性,同時提升綠色交通可達性,疫情期間可採用樓宇管控方式封閉管理。

針對建成地區,分類施策,逐步釋放具備公共化條件的“內部道路”,引導過大住區回歸合理尺度。北京在長期的發展過程中,形成了一些大型甚至超大型居住區。如果是由於法規標準、實施時序等原因,導致規劃城市道路圍合在居住區內部使用的,應制定相應政策,逐步對外開放,恢復道路的正常交通功能。如果是住區內部道路系統豐富,但自身尺度過大影響城市道路網連通性的,應通過詳細調查和研究,結合居民意願,有序推進部分內部道路因地制宜對外開放。對於無法對機動車開放的道路,可以考慮對行人和自行車開放。

加強城市設計,精細化引導公共空間高品質建設

高品質的公共空間可以吸引市民增加戶外活動,增強體質、抵抗疾病,部分開敞空間也可通過適應性改造承擔應急診療或避難隔離功能。加強城市設計介入,是實現公共空間增量提質的重要手段。當前,北京明確了城市設計理念由總體規劃開始逐層傳導,直至納入土地出讓條件,精細化指導土地使用和城市建設的實施管理路徑。街區控規階段的城市設計以導則或指南的形式對城市公共空間及建築設計提出價值導向和管控要求,保證公共空間的總量和系統性、連續性;規劃綜合實施方案階段的城市設計則要實現精細化土地供應條件,重點保障城市公共利益,在新建地區鼓勵開發項目多種形式、高品質提供公共空間,在更新地區則為盤活現狀各類消極空間提供策略路徑。比如,門頭溝新城某地塊通過城市設計方案落實了一處商業用地上的“城市森林”規劃設計要點,與控規指標一起形成了城市設計圖則,納入土地入市條件,精細化指導公共空間的落地實施。

同時,北京把“健康”作為城市規劃的優先考慮,以營造健康的建成環境為切入點,鼓勵市民綠色出行,培養健康的理念和生活方式。在城市更新中融入健康街道(街區)的評價方法,識別制約城市健康發展的關鍵問題,鼓勵各街道積極進行改善實踐。

責任規劃師動態掌握街區現狀,精準指導規劃優化和落地作為深入街鄉社區一線的專業技術力量,北京的責任規劃師開始發揮越來越重要的作用。2020年2月,北京城市規劃學會發出倡議書,鼓勵責任規劃師積極學習醫療、防災等專項規劃知識和韌性城市、健康社區、社區共同體等理念與技術,主動思考城市規劃在城市公共安全領域應發揮的作用,並注意觀察和了解疫情期間責任片區內公共設施、公共空間、社區治理、鄰里關係等方面存在的問題,認真做好梳理、分析和總結,為街鄉社區健康發展貢獻力量。許多責任規劃師借助疫情期間社區嚴格管控的契機,協助街道辦梳理轄區內人員分佈與活動數據,深化對醫療、生活性服務業等必要設施的現狀調查,形成數據庫,為控規編制與實施奠定了堅實基礎。同時,一些責任規劃師準確發現居民在疫情期間對戶外活動空間的強烈需求,積極號召居民共同推動社區公共空間的設計與營造,形成了社區治理的共同體,為長期推進控規實施夯實了社會基礎。

(作者單位:北京市城市規劃設計研究院)

(責任編輯:王永超)
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