建築垃圾管理亟須專項立法

來源:法制日報 2020-09-25 17:08:52

相較于巨大的建築垃圾産生量,目前我國建築垃圾資源化利用率不高

目前地方關於建築垃圾管理的各項法規,主要著眼于對建築垃圾産生全過程的管理、處罰及製造者的責任,但對於建築垃圾的資源化利用,都是以政策引導為主,缺乏相應的法律規定

在支援建築垃圾資源化利用技術、培育建築垃圾資源化利用企業等方面出臺配套政策,加大對資源化利用企業在産品銷售、用地保障等方面的扶持力度

近日,湖南省長沙市長沙縣行政執法局查處四起隨意傾倒建築垃圾影響市容市貌案。這一事件引起社會關注。

《城市建築垃圾管理規定》第十五條規定:“任何單位和個人不得隨意傾倒、拋撒或者堆放建築垃圾。”

建築垃圾是指個人、建設單位或施工單位對各類建築物、構築物等進行鋪設、建設或拆除過程中所殘留下來的棄土、棄料、渣土、余泥及其他廢棄物。

隨著我國舊城改造、城鎮化建設步伐日益加快,每年産生的千萬噸甚至是上億噸建築垃圾隨之而來。如何進行建築垃圾資源化利用,成為城鄉發展中的一道難題。

據中國城市環境衛生協會建築垃圾管理與資源化工作委員會統計,從2010年到現在,我國共有10個省市和167個地區出臺了關於建築垃圾管理的政策,但是已出臺的相關政策中明確建築垃圾資源化利用的,從省級層面來看不到20%,從地區來看僅為22%。

接受《法治日報》記者採訪的專家認為,建築垃圾資源化利用是一項系統性工程,涉及生産、運輸、處理、再利用等各個方面,需要建設、城管、市容、環保、工業與資訊化和發改委等多個行政管理部門協同配合、有效聯動。目前地方關於建築垃圾管理的各項法規,主要著眼于對建築垃圾産生全過程的管理、處罰及製造者的責任,但對於建築垃圾的資源化利用,都是以政策引導為主,缺乏相應的法律規定。因此,國家要完善建築垃圾資源化利用的專項立法,延伸建築垃圾資源化利用産業鏈條。

拆除違建産生垃圾 源頭減量刻不容緩

《法治日報》記者梳理得知,目前我國建築垃圾在外運、填埋和露天堆放的過程中,存在建築垃圾排放不規範、建築垃圾積量風險等,大量建築垃圾並沒有得到良性利用,佔用土地資源的同時,填埋、拋撒、堆放建築垃圾還容易造成空氣、土壤和水污染。

今年9月,陜西省咸陽市城管局發佈了今年第二季度綜合執法支隊行政處罰資訊,多家企業因建築垃圾未覆蓋、建築垃圾運輸不合規、遺撒建築垃圾等事由被處罰。

今年7月,江蘇省蘇州市吳江區黎裏鎮9家運輸企業因未經核準深夜集中非法轉運建築垃圾,被分別處以警告和罰款,罰款總額達27萬元。

在經濟建設高速發展期,城鄉每天都會出現拆除的大量建築物,包括住房、廠房和各類基礎設施。其中,還有一部分是拆除的違章建築。

今年3月,山東省青島市黃島區委員會宣傳部發佈情況通報,對新區涵碧樓項目涉及破壞生態岸線的41棟建築進行整治,以恢復海岸帶的自然生態功能和生態岸線的公共屬性。

今年4月,河南省信陽市商城縣吳河鄉對違建別墅進行強制拆除。此前,吳河鄉某村組的鲇魚山自然保護區核心區內佔地4000多平方米、價值近千萬元的違章建築因嚴重破壞生態環境,嚴重影響飲水安全,被吳河鄉政府聯合三違辦、公安局、國土局、住建局、林業局、森林公安局等相關職能部門在一天之內全部拆除。

北京市人大常委會立法諮詢專家胡功群認為,現實中存在很多違章建築,明顯違反了土地管理法、城鄉規劃法和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等相關法律法規,也沒有取得《建設工程規劃許可證》,但有些監管部門沒有從建造的源頭進行阻斷,而是習慣事後進行強拆。因此,有關部門應加強行政執法隊伍建設,從建造的源頭減少建築垃圾産生,實現垃圾減量化,既要防止亂作為也要防止不作為,減少資源受損和人力物力浪費。

建築垃圾産量驚人 資源化利用率不高

今年5月,住房和城鄉建設部工程品質安全監管司、城市建設司負責人在接受媒體採訪時表示,根據有關行業協會測算,近幾年我國城市建築垃圾年産生量超過20億噸,是生活垃圾産生量的10倍左右,約佔城市固體廢物總量的40%。建築垃圾已成為我國城市單一品種排放數量最大、最集中的固體垃圾。

根據前瞻産業研究院發佈的《中國建築垃圾處理行業發展前景與投資戰略規劃分析報告》,每1萬平方米建築的施工過程中,會産生建築垃圾500噸至600噸,而拆除1萬平方米舊建築,將産生7000噸至1.2萬噸建築垃圾。我國建築垃圾數量已經佔城市垃圾總量的30%以上。保守估計,未來10年,我國平均每年將産生15億噸以上的建築垃圾。2020年,建築垃圾將達到26億噸,2030年將達到73億噸。

相較于巨大的建築垃圾産生量,目前我國建築垃圾資源化利用率不高。

中國建築垃圾處理行業發展前景與投資戰略規劃分析報告》提到,目前我國已建成投産和在建的建築垃圾年處置能力在100萬噸以上的生産線僅有70條左右,小規模處置企業有幾百家,總資源利用量不足1億噸,建築垃圾總體資源化率不足10%,遠低於歐美國家的90%和日韓的95%。

中國法學會環境資源法學研究會副會長、教授高利紅認為,我國建築垃圾資源化利用率不高,主要有以下三方面原因:

一是缺乏有效的引導。多數城市對建築垃圾資源化利用工作不夠重視,管理建築垃圾的重心仍停留在控制建築垃圾産出量這一階段。

二是相關政策法規缺失。我國現行的迴圈經濟促進法、《城市市容和環境衛生管理條例》和《城市建築垃圾管理規定》等法律法規,主要關注建築垃圾造成的環境污染及其對市容市貌帶來的影響,沒有涉及建築垃圾的迴圈利用等問題。

三是缺乏統一規劃。各地政府對建築垃圾的監管處於住房城鄉建設系統、市政市容、城市管理等多頭管理。同時,建築垃圾資源化沒有被納入政府公共建設材料名錄,相關補貼難以到位,影響了建築垃圾處置企業的生産積極性。

也有業內人士認為,一方面,建設項目中的設計、施工與拆除工程多采用傳統的粗放型生産方式,直接造成大量建築固廢垃圾産生,與國外發達國家相比,我國建築垃圾資源化利用率偏低,建築垃圾的處理處置還處在簡單化、無序化的初級狀態;另一方面,對於各類建築垃圾未實施分類回收及有組織的消納和資源化管理,各級政府監管部門未對建築固廢垃圾的生産者規定強制回收的義務。

政策法規相繼出臺 鼓勵支援回收利用

“垃圾不是一無是處,而是放錯了的資源。”有研究表明,每利用1億噸建築垃圾可以生産標磚243億塊、混合料3600萬噸,減少取土或代替天然砂石1000萬立方米,節煤270萬噸,新增産值84.6億元,可創造巨大經濟效益。

據了解,目前我國建築固廢物的處置方式主要有四種:回填標高、圍海造地、堆山造景和回收利用。

有業內人士分析,相較于我國巨大的建築垃圾産生量,我國建築垃圾資源化利用的市場空間還很大,若我國建築垃圾資源化利用能達到歐美、日韓水準,將這些建築垃圾進行資源化再利用,可創造萬億元價值。

2019年兩會期間,全國人大代表、河北建設集團股份有限公司董事長李寶忠在接受媒體採訪時表示:“2017年我國産生建築垃圾約24億噸,其中進行資源化利用的僅為1.2億噸左右,利用率僅為5%左右。而發達國家的建築垃圾再利用率已高於90%,日本一些地區再利用率已達100%。所以,提升我國建築垃圾回收再利用水準已迫在眉睫。”

相關資料顯示,有一些發達國家將建築垃圾資源化利用作為長期國家戰略,通過法律保障、政府支援及先進技術開發與應用,實現建築垃圾的資源化利用。

《法治日報》記者梳理髮現,德國早在1994年就發佈了《迴圈經濟和廢物清除法》,對建築垃圾進行再生利用;日本則通過了《廢棄物處理法》《建設副産物適正處理推進綱要》,從20世紀70年代開始推進建築垃圾的再生利用;南韓通過《建設廢棄物再生促進法》要求使用建築垃圾再生産品,並對未按規定使用建築垃圾再生産品的行為設置處罰。

實際上,近年來,國家各部委也陸續發佈了建築垃圾資源化利用相關政策法規及指導意見。

2011年,國家發展和改革委員會印發《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》,明確推廣建設工程項目中廢棄物生産路面透水磚砌塊、混凝土、市政工程製品等再生建材製品、道路基材料,要求全國各地區建立完善的建築工程廢棄物回收利用體系,實施建築垃圾資源化利用工程。

2013年,國務院轉發國家發展改革委、住房和城鄉建設部制定的《綠色建築行動方案》,將“推進建築廢棄物資源化利用”作為重點工作來抓。

2016年,中共中央、國務院發佈的《關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》,提出力爭用5年左右的時間,基本建立建築垃圾回收和再生利用體系的目標。

2017年,國家發展和改革委員會發佈《迴圈經濟發展評價指標體系》,將城市建築垃圾資源化處理率首次納入城市評價指標體系,評價結果將作為今後申請相關資金、政策支援的重要參考。

今年4月29日修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》自9月1日起開始施行,新增了對於建築垃圾污染防治方面的具體規定。包括將“建築垃圾”從原本的“生活垃圾”分類中分出來,作為單獨的一類進行管理;要求縣級以上地方人民政府及主管部門加強建築垃圾污染環境的防治,建立分類、利用和管理的“建築垃圾分類處理制度”“建築垃圾全過程管理制度”和“建築垃圾回收利用體系”;要求工程施工單位應當編制建築垃圾處理方案,採取污染防治措施,並報縣級以上地方人民政府環境衛生主管部門備案。

今年5月8日,住房和城鄉建設部印發《關於推進建築垃圾減量化的指導意見》,為做好建築垃圾減量化工作,促進綠色建造和建築業轉型升級,推動落實新固廢法有關精神,提出“2020年底,各地區建築垃圾減量化工作機制初步建立”。利用技術不斷創新優惠政策招商引資

此外,全國多地也陸續制定地方建築垃圾資源化利用率計劃:

雲南省提出到2020年,力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上,基本建立餐廚垃圾和建築物垃圾回收和再生利用體系;

安徽省提出到2020年,省轄市建築垃圾資源化利用率計劃達到70%以上,縣(市)建成資源化利用設施,資源化利用率達到30%以上;

貴州省政府辦公廳印發《關於加強建築垃圾管理促進資源化利用的通知》,明確到2020年,各市(州)、貴安新區建築垃圾資源化利用率達30%以上;

湖南省住房和城鄉建設廳印發《湖南省建築垃圾資源化利用發展規劃(2020-2030)》,明確了湖南省建築垃圾資源化利用發展方向與分階段目標。明確至2020年全省規劃建設建築垃圾資源化利用基地37個,建築垃圾資源化利用率達到35%以上;至2025年全省規劃建設相關基地60個,資源化利用率達到70%以上;至2030年全省規劃建設相關基地75個,資源化利用率達到85%以上。

如何讓提高建築垃圾資源化利用率的計劃真正落地?中國建築材料工業規劃研究院副院長蘇桂軍對此提出了三點建議:

首先,在支援建築垃圾資源化利用技術、培育建築垃圾資源化利用企業等方面出臺配套政策,加大對資源化利用企業在産品銷售、用地保障等方面的扶持力度。

其次,要發揮政府主導作用,鼓勵規劃、設計、施工、運輸、拆除等單位積極參與,進一步加快資源化利用的技術創新。組織開展建築垃圾資源化再生利用關鍵技術科研攻關,努力拓寬建築垃圾的資源化利用方式和渠道。

再次,要進一步提升資源化利用的市場化水準。通過稅收等優惠政策吸引企業和社會資本進入建築垃圾資源化利用行業,調動市場主體的積極性。

“垃圾不是一無是處,而是放錯了的資源。”有研究表明,每利用1億噸建築垃圾可以生産標磚243億塊、混合料3600萬噸,減少取土或代替天然砂石1000萬立方米,節煤270萬噸,新增産值84.6億元,可創造巨大經濟效益。

據了解,目前我國建築固廢物的處置方式主要有四種:回填標高、圍海造地、堆山造景和回收利用。

有業內人士分析,相較于我國巨大的建築垃圾産生量,我國建築垃圾資源化利用的市場空間還很大,若我國建築垃圾資源化利用能達到歐美、日韓水準,將這些建築垃圾進行資源化再利用,可創造萬億元價值。

2019年兩會期間,全國人大代表、河北建設集團股份有限公司董事長李寶忠在接受媒體採訪時表示:“2017年我國産生建築垃圾約24億噸,其中進行資源化利用的僅為1.2億噸左右,利用率僅為5%左右。而發達國家的建築垃圾再利用率已高於90%,日本一些地區再利用率已達100%。所以,提升我國建築垃圾回收再利用水準已迫在眉睫。”

相關資料顯示,有一些發達國家將建築垃圾資源化利用作為長期國家戰略,通過法律保障、政府支援及先進技術開發與應用,實現建築垃圾的資源化利用。

《法治日報》記者梳理髮現,德國早在1994年就發佈了《迴圈經濟和廢物清除法》,對建築垃圾進行再生利用;日本則通過了《廢棄物處理法》《建設副産物適正處理推進綱要》,從20世紀70年代開始推進建築垃圾的再生利用;南韓通過《建設廢棄物再生促進法》要求使用建築垃圾再生産品,並對未按規定使用建築垃圾再生産品的行為設置處罰。

實際上,近年來,國家各部委也陸續發佈了建築垃圾資源化利用相關政策法規及指導意見。

2011年,國家發展和改革委員會印發《“十二五”資源綜合利用指導意見》和《大宗固體廢物綜合利用實施方案》,明確推廣建設工程項目中廢棄物生産路面透水磚砌塊、混凝土、市政工程製品等再生建材製品、道路基材料,要求全國各地區建立完善的建築工程廢棄物回收利用體系,實施建築垃圾資源化利用工程。

2013年,國務院轉發國家發展改革委、住房和城鄉建設部制定的《綠色建築行動方案》,將“推進建築廢棄物資源化利用”作為重點工作來抓。

2016年,中共中央、國務院發佈的《關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》,提出力爭用5年左右的時間,基本建立建築垃圾回收和再生利用體系的目標。

2017年,國家發展和改革委員會發佈《迴圈經濟發展評價指標體系》,將城市建築垃圾資源化處理率首次納入城市評價指標體系,評價結果將作為今後申請相關資金、政策支援的重要參考。

今年4月29日修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》自9月1日起開始施行,新增了對於建築垃圾污染防治方面的具體規定。包括將“建築垃圾”從原本的“生活垃圾”分類中分出來,作為單獨的一類進行管理;要求縣級以上地方人民政府及主管部門加強建築垃圾污染環境的防治,建立分類、利用和管理的“建築垃圾分類處理制度”“建築垃圾全過程管理制度”和“建築垃圾回收利用體系”;要求工程施工單位應當編制建築垃圾處理方案,採取污染防治措施,並報縣級以上地方人民政府環境衛生主管部門備案。

今年5月8日,住房和城鄉建設部印發《關於推進建築垃圾減量化的指導意見》,為做好建築垃圾減量化工作,促進綠色建造和建築業轉型升級,推動落實新固廢法有關精神,提出“2020年底,各地區建築垃圾減量化工作機制初步建立”。

利用技術不斷創新 優惠政策招商引資

此外,全國多地也陸續制定地方建築垃圾資源化利用率計劃:

雲南省提出到2020年,力爭將垃圾回收利用率提高到35%以上,基本建立餐廚垃圾和建築物垃圾回收和再生利用體系;

安徽省提出到2020年,省轄市建築垃圾資源化利用率計劃達到70%以上,縣(市)建成資源化利用設施,資源化利用率達到30%以上;

貴州省政府辦公廳印發《關於加強建築垃圾管理促進資源化利用的通知》,明確到2020年,各市(州)、貴安新區建築垃圾資源化利用率達30%以上;

湖南省住房和城鄉建設廳印發《湖南省建築垃圾資源化利用發展規劃(2020-2030)》,明確了湖南省建築垃圾資源化利用發展方向與分階段目標。明確至2020年全省規劃建設建築垃圾資源化利用基地37個,建築垃圾資源化利用率達到35%以上;至2025年全省規劃建設相關基地60個,資源化利用率達到70%以上;至2030年全省規劃建設相關基地75個,資源化利用率達到85%以上。

如何讓提高建築垃圾資源化利用率的計劃真正落地?中國建築材料工業規劃研究院副院長蘇桂軍對此提出了三點建議:

首先,在支援建築垃圾資源化利用技術、培育建築垃圾資源化利用企業等方面出臺配套政策,加大對資源化利用企業在産品銷售、用地保障等方面的扶持力度。

其次,要發揮政府主導作用,鼓勵規劃、設計、施工、運輸、拆除等單位積極參與,進一步加快資源化利用的技術創新。組織開展建築垃圾資源化再生利用關鍵技術科研攻關,努力拓寬建築垃圾的資源化利用方式和渠道。

再次,要進一步提升資源化利用的市場化水準。通過稅收等優惠政策吸引企業和社會資本進入建築垃圾資源化利用行業,調動市場主體的積極性。(記者 王陽 見習記者 白楚玄)

(責任編輯:)
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目前地方關於建築垃圾管理的各項法規,主要著眼于對建築垃圾産生全過程的管理、處罰及製造者的責任,但對於建築垃圾的資源化利用,都是以政策引導為主,缺乏相應的法律規定
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