有必要弱化傳統社區管理中的行政化管制功能，從法律地位、制度建設、內部管理、人員安排、資金來源、監督考評等方面加強居民委員會作為法定自治組織的培育和建設，將一些具體的城市治理許可權逐步“放權”給居民委員會、社會組織和業主委員會等新興組織，有分別地交由不同自治性組織去自主行使。

《中共中央 國務院關於支援深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》明確提出，到本世紀中葉，深圳將以更加昂揚的姿態屹立於世界先進城市之林，成為競爭力、創新力、影響力卓著的全球標桿城市。這就要求深圳必須用全球城市的標準加快推進全面改革創新，不但要在經濟實力和發展品質方面躋身全球城市前列，也要在城市治理體系和治理能力方面達到國際先進水準，深圳須在現代城市治理的體制機制改革方面先行先試，為打造全球標桿城市提供支撐。

1.

全面提升政府依法“管治”能力

其一，逐步建構扁平化的城市治理體制。在壓縮權力結構層面，按照“扁平、精簡、高效”的原則，嘗試推進街道辦和社區的層級縮減和職能整合改革，形成“區-街道（大社區）”或“市-街道（大社區）”的扁平化社會治理格局。明晰社區的主要職責清單，明確社區應該承擔的工作任務、服務類別和考核標準，對其目前承擔的繁雜工作進行全面清理和優化組合，剝離其違規承擔的一些核定職能外的工作，逐步明晰居委會和社區工作站的組織性質和職責範圍，原則上不再將其作為行政性的考核對象。

其二，切實轉變和規範城市基層政府職能。在促進職能部門協同層面，將處理政府與市場、政府與社會的關係作為轉變基層政府職能的關鍵突破口，按照行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政裁決、行政檢查、行政確認、行政給付、行政指導、行政服務等職權進行分類，制定市區各職能部門和街道辦的權力清單和權力運作流程，優化整合市、區、街道辦各層級的內部職能部門的設置，並通過電子政務網等平臺向社會公開，達到摸清行政權力底數，厘清政府與市場、社會的關係，合理配置市、區、街道和部門事權，有效規範權力行使，並充分接受群眾和社會的監督。

其三，實行主管責任與屬地責任相結合的責任追究制度。在明晰責任層面，以減少和規範基層各種繁雜的行政性檢查項目為突破口，加大對市區各職能部門的主管責任追究力度，明確主管責任重點集中在依法查處責任，屬地責任重點集中在發現與彙報責任，改變目前“主管部門責任淡化、屬地責任難以落實”的尷尬現象。讓市區職能部門真正代表政府在轄區內起到主管作用，使街道辦和社區能真正去服務居民、化解糾紛和促進和諧，避免街道辦和社區將一些行政性事務和檢查項目“轉嫁”和“下壓”給居民委員會、社區服務中心和社會組織。

其四，加快完善社區行政事務準入制度。在制度建構層面，出臺社區行政事務準入目錄，規範區職能部門向街道、社區下放任務的程式、標準和類別，避免上級職能部門簡單隨意向社區工作站、居民委員會、社區服務中心和社會組織委派工作，為社區服務中心和社會組織的自主性健康發展提供良好條件。將不屬於街道辦和社區工作站的職責如經濟管理、社區自治、社會服務等剝離出來，交由居民委員會、社區服務中心、社會組織和相關企業承擔。實現區政府與街道辦的上下層級關係，街道辦和社區工作站與居民委員會、社會組織、企業點面組織關係的良性互動和多元共治。

其五，提升政府依法治理城市社會的水準。以轉變基層政府職能為契機，對現有的規範文件進行全面排查，重點清理一些不合時宜、相互衝突和缺乏可操作性的文件，依法依規出臺一系列適應新形勢發展需要的規範性文件。取消市、區、街道違規委託社區承擔的各項工作任務和指標，取消面向社區開展的各種不必要的創建達標評比活動和工作臺賬，集中整理和減少加挂在社區中的各類組織機構牌子，切實解決社區目前評比檢查活動和工作臺賬過多過濫的問題，重點增強社區工作站和居民委員會服務轄區居民的能力。對各職能部門要求街道社區開具的各類證明和加蓋公章事項，進行全面分類、整理和規範，將本不屬於街道辦和社區工作站的職責範圍內的事項，納入相關政府職能部門統一管理，規範前置審批事項的條件、標準和程式，嚴格做到依法行政，避免職能部門向街道社區委派過多行政事務。

2.

全面提升社會有序“自治”能力

一方面，激活居民委員會的法定自治功能。居民委員會是城市治理的重要組織依託，充分發揮居民委員會作為法定自治組織的作用，才能有效促進城市治理體系和治理能力現代化。但是由於居民委員會長期以來受制于計劃時代單位體制的“政治服從”和“行政屈從”，在實踐中日漸呈現出“行政化”“空心化”和“邊緣化”特點，其內在的法定自治功能日益虛化。在後單位時代的現代城市治理中，有必要為自治組織“增能”，提升居民委員會開展社區自治、服務轄區居民的能力，激活和優化居民委員會的法定自治功能、社區服務功能、政治整合功能、民意吸納功能和矛盾化解功能，將其打造成城市治理體系和治理能力現代化的主要組織平臺。

另一方面，加強業主委員會作為新興自組織的建設。業主委員會是伴隨住宅商品化和市場化進程而出現的一種基於産權的新生自組織，其組織基礎是業主對物業的所有權，它代表小區物業的全體業主，對與物業有關的一切重大事項及社區的公共事務擁有參與權和決定權。從本質意義上而言，業主委員會制度體現的是業主對房産利益和小區自主治理的需求，它所要求的社區自治在根本上是業主基於房産權益而進行的自願參與活動，而非政治性的社會管理。因此，業主委員會在一定程度上是以房産私有權為紐帶，業主通過“身份契約”方式成為業主大會成員達到自我管理、自我服務目的的新興自組織。

再之，完善社會組織培育和監管體系。通過降低門檻、項目委託、購買服務、專項支援、財政補貼、人才培訓、資金籌措、稅費減免等多種形式，鼓勵、支援和幫助各類別社會組織加快發展。簡化和降低社會組織登記和備案門檻。借鑒商事制度改革的成功經驗，進一步推進社會組織直接登記制度改革，簡化登記手續、優化登記程式，全面實行工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類、文娛類、科技類、體育類和生態環境類等社會組織直接到民政部門登記。深化社會組織備案管理職能改革，實行“備案轉登記”的升級管理制度，將一批運作良好的備案社會組織直接納入直接登記範圍。

3.

全面提升多元主體協同 “共治”能力

城市政體理論認為，“城市政體概念描述的是公共部門和私營部門之間的正式和非正式的合作模式”。在一定意義上，“所謂治理就是對合作網路的管理，又可稱為網路管理或網路治理，指的是為了實現與增進公共利益，政府部門與非政府部門（私人部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程”。因此，建構多元主體互動與合作的政策過程和治理體制是消解城市治理困境的必然邏輯。

其一，切實發揮社區黨組織的社會整合功能。在增強社區黨組織領導力和整合力的基礎上，健全以基層黨組織為“內核”，以居委會、業委會、物業公司、社會組織等合作共治的“一核多元”黨建機制。努力構建黨和政府主導與居民自治相結合的基層社會治理格局，促進社區生活共同體的形成。積極吸納各種民間組織、企業、社區中的優秀黨員和民意代表進入基層黨組織。以基層黨組織為載體和內核，整合居委會、業委會、物業公司、社區綜治信訪維穩工作室、企業綜治工作室、人民調解室等各類基層組織，充分吸納各種社會組織的意見和訴求，將基層黨組織建設成為基層社會建設與管理的整合平臺和聯繫紐帶。切實加強基層黨組織了解群眾呼聲、暢達社情民意、化解社會矛盾、協調部門關係和宣傳方針政策的平臺建設，提升基層黨組織代表民意和引領社會的能力。

其二，打造需求導向的“社區服務共用平臺”。積極推行“小項目大範圍”的社區社會組織培育支援方式，創新社區居民通過社區社會組織參與社區治理的路徑和機制。每年定期開展社區服務居民需求調查，鼓勵居民通過社區社會組織參與制定和享受社區服務項目，轉變傳統的“政府配餐”服務模式，推行“居民點菜、政府買單”服務模式，問政於民、問需於民、問計於民。從社區居民實際需求出發，編制政府向社會組織轉移職能、購買服務目錄，引導和支援社會組織參與各類公共服務，通過每年實施一批“小項目”激活備案社區社會組織的活力，推出為社區居民量身定做、多元化的服務項目。

其三，搭建居民廣泛參與的“社情民意溝通平臺”。依託居民委員會、社區黨組織和轄區“兩代表一委員”，創新社情民意的協商和溝通機制，重點發展一些溝通社情民意的社區社會組織，及時了解和廣泛整合居民訴求和關切，對凡是與居民直接利益相關的具體性事務或與其間接利益相關的社區公共性事務，在多方主體共同參與的社區協商民主平臺上進行集體商議與合作治理。

（作者係深圳大學城市治理研究院教授、執行院長）

（本文來自深圳市哲學社會科學規劃2018年度課題成果，課題編號SZ2018B016）