2019年，世界經濟在緩慢減速中度過了不平凡的一年。面對複雜的國際國內環境，我國經濟保持了平穩運作，“六穩”並進，“三大攻堅戰”取得超出預期的成果，實體經濟特別是中小微企業獲得了更好的發展環境。2020年，面對突如其來的新冠肺炎疫情，我國的宏觀經濟政策和宏觀調控，要有序做好保供應、保穩定和保增長三個階段的工作。

財稅金融運作總體平穩

2019年我國財稅和金融運作總體平穩。財政政策的重點是“降”和“放”，以減稅降費為主要手段，實現放水養魚的經濟發展目標，政策的方向是“加力”和“提效”。而在金融領域，作為重大風險在當前階段的重點領域，金融市場實現了降杠桿、降利率和降風險的“三降”。不過，從經濟增長潛力和投資能力的情況來看，輕言我國經濟已經全面贏得三大攻堅戰，解除“三期疊加”風險還為時過早，中國經濟仍將在穩杠桿、穩增長和促平衡中積蓄力量，有序提升。

減稅降費成績顯著，民生保障重點突出

2019年的財政形勢總體來看，財政收支壓力較大，平衡風險較強，但堅定實現了減稅降費的目標，並通過有效盤活財政存量資金和提高資金使用效率，保障了民生福祉、經濟發展和社會治理各項工作的有序進行。

財政收入增速不及預期，減稅降費規模超出預計。2019年1-11月累計，全國一般公共預算收入178967億元，同比增長3.8%，預計全年一般公共預算收入為19萬億元，較2018年增長3.8%。其中，中央一般公共預算收入預計達到9萬億元左右，同比增長約5.3%，略超過預算的規模和增速；地方一般公共預算本級收入約10萬億元，同比增長3.1%，明顯低於預期規模和增速。

從減稅降費的情況來看，總體力度超出預期。2019年增值稅總體較GDP的名義增速的9.9%低約8.7個百分點，因增值稅稅率下調、增值稅起徵點提高等重大舉措至少影響增值稅增速約8.5個百分點，涉及到的增值稅的稅收優惠約為5600億元。同樣，企業所得稅同比增長5.7%，這一增速較正常的企業所得稅稅收增速要低3.6個百分點，涉及到企業所得稅的減稅約為1850億元。而個人所得稅同比下降26.8%，相比于2018年的情況並綜合考慮專項扣除因子和起徵點的影響，導致個人所得稅增速大約下降40個百分點，由此而帶來的稅收減收約為7350億元。再考慮到進口關稅、土地類稅收和附加稅收入的減少以及社會保險費用的降低，預計2019年減稅降費的總規模在2.4萬億元左右，將年初預期的減稅降費總規模擴大4000億元。

財政支出穩步擴張，有效保障了民生需要和經濟發展。2019年1-11月累計，全國一般公共預算支出206463億元，同比增長7.7%，預計2019年全年財政支出將達到23.5萬億元，增速6.5%，與預期基本持平。財政支出進度總體符合預計，而且政府支出和投資前移，有利於市場的流動性供給和投資促進。從前11個月的支出結構來看，投資重心主要集中在民生保障領域，約佔財政支出總額的70%。此外，從增速上看，國家財政在節能環保、交通運輸、城鄉社區等領域的固定資産投資也有所加強。

降杠桿、降成本、降風險，貨幣金融政策“三降”並舉

一是宏觀杠桿率增幅得到控制，金融風險有所緩解。根據央行統計，2019年12月末，社會融資存量餘額為251.31萬億元，其中，債權融資的存量餘額為243.95萬億元。在宏觀杠桿率的計算上，如果按照現價GDP核算，宏觀杠桿率的值為246%；按照不變價GDP 的90.3萬億元進行核算，宏觀杠桿率則達到270%。據此比較國家統計局對2016年我國宏觀杠桿率測算值257%，儘管宏觀杠桿率仍在上升，但上升幅度得到有效控制，3年僅上升13個百分點，實際産出與新增債務之間的協調性明顯改善，金融風險得到一定程度緩解。

二是利率政策傳導機制建立，企業融資成本明顯降低。2019年8月，中國人民銀行發佈公告稱，為深化利率市場化改革，提高利率傳導效率，推動降低實體經濟融資成本，決定改革完善貸款市場報價利率（LPR）形成機制。這是繼2015年10月放開存貸款利率限制後，我國利率市場化改革向前邁進的又一重要舉措。

就LPR改革本身來看，重點是傳導政策意圖，引導市場協調同步，並有效引進市場報價機製作為最終LPR利率的定價水準。在LPR改革推進以後，市場利率水準可以較好地匹配央行的政策意圖和中期借貸利率的調整變化。當然，在LPR的改革進程中，央行還綜合考慮了中小銀行的利益和外資銀行的實際國民待遇問題，有效支援了我國金融市場的改革開放，在LPR的適用範圍上，除了原有的大型企業等最優客戶群體，將創新型中小企業、三農企業和城鎮無房家庭購買首套住房的資金借貸成本均納入LPR，較好的支援了中小微企業和三農企業的發展壯大。

除了市場利率水準的降低，2019年央行還採取了定向降準、支援商業銀行發行中小企業融資專項債券、大力減少和取消企業融資過程中的不合理收費等措施來降低企業融資成本；財政部也相應地對中小微企業的貸款免征貸款利息的增值稅等優惠措施來降低企業的實際融資成本。2019年第四季度規模以上工業企業的平均融資成本為5.53%，較年初的5.98%有明顯的下降，總降幅達到45個基點。

三是金融市場交易量明顯增大，交易效率顯著提升。我國2019年及四季度的貨幣市場交易量快速增長。2019年銀行間人民幣市場以拆借、現券和回購方式合計成交1185.01萬億元，日均成交4.74萬億元，日均成交同比增長17.9%。雖然貨幣市場成交量上升得很快，但在市場交易機制進一步完善和央行著意呵護流動性的政策下，貨幣市場的交易利率和成本並未上升：12月份，同業拆借加權平均利率為2.09%，分別比上月和上年同期低0.2個和0.48個百分點；質押式回購加權平均利率為2.1%，分別比上月和上年同期低0.19 個和0.58個百分點。

四是信貸資金更多流向實體經濟，但面臨缺少合格抵押資産的困擾。2019年，金融機構全年新增各類貸款16.81萬億元，同比增長12.3%，同比多增6349億元。其中，本外幣工業中長期貸款餘額9.18億元，同比增長6.8%，比三季度末高1.4個百分點，全年增加5912億元。

服務業貸款中，房地産中長期貸款快速增長的勢頭得以控制。2019年末，本外幣服務業中長期貸款餘額39.40萬億元，同比增長13.0%，同比多增3296億元。其中，房地産業中長期貸款餘額同比增長11.4%，總體增速水準僅略高於固定資産貸款的總體增速11.3%，信貸結構過度扭曲的情況得以改善。

雖然金融控杠桿取得了一定程度的成效，在接下來的經濟發展工作中，仍須堅持調整債務結構，使金融資源更多的配置給能夠帶來實際産出的領域和行業，實現在發展中真正消除和化解金融風險。

“穩”字當頭實施宏觀調控

2019年底召開的中央經濟工作會議對2019年國內外風險挑戰明顯上升的複雜局面和我國迎難而上取得的經濟社會發展的巨大成就進行了全面回顧，對在此過程中形成的主要經驗進行了全面總結。2020年1月，新冠肺炎疫情發生後，中央政治局常委會連續兩次召開會議，強調把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓，把落實工作抓實抓細。這樣，對宏觀經濟政策體系的設計和宏觀調控框架的分析就需要基於中央經濟工作會議和中央政治局常委會會議的決策部署展開。

2020年的宏觀經濟政策的構建和宏觀調控的實施需要分階段、有重點、有步驟的展開。根據當前的情況和今年經濟社會發展的目標要求，大致可以分為三個階段，即：保供應階段、保穩定階段、保增長階段。

保供應與保穩定階段

保供應階段的核心是保證疫情防控所需要的各種物資的生産、物流和流通，並做到結構性匹配和系統性平衡，而且供給要與實際需求匹配在一起，使真正急需的地區和人群能夠獲得有效而充足的保障，其他地區和人群能夠獲得正常的防疫保障。

在這個階段，財政政策可對餐飲、零售業全面實行增值稅進項留抵退稅政策；針對防控疫情期間所取得的加班費、全勤獎、績效獎，以及政府提供的特定補貼等收入，減免疫情期間員工個人所得稅；對參加防控疫情保供應的企業，減免2020年殘疾人就業保證金、地方政府基金、政府規費等。貨幣金融政策要保持流動性合理充裕，支援金融機構進行全系統和企業內部的整體協調和資源調動，為受疫情影響較大的地區、行業和企業提供差異化優惠的金融服務，完善受疫情影響的社會民生領域的金融服務等。

保穩定階段的重點是中小企業穩定、就業形勢穩定、保障物資與生産經營相平衡、出口供應鏈穩定。主要包括以下四點：一是中小企業平穩復工、復産；二是服務業營業所須保障用品足額到位，具體全面開展生産和服務的要件；三是企業職工尤其是民營企業職工就業形勢穩定，收入水準維持在合理區間；四是全球供應鏈和産業鏈上的相關企業儘快開工。

在這個階段，財政政策可對疫情期間堅持營業的保供應企業，特別是與居民生活和防疫保障直接相關的企業給予新業務、新模式開發補貼和保供應實績情況的一次性獎勵；根據企業在疫情期間的貢獻和産生的實際成本和重大損失，進一步增補保供企業名單，擴大名單制支援的範圍，財政根據新增名單的情況，補貼企業疫情期間的銀行貸款利息。貨幣金融政策應重點加大對製造業的信貸尤其是中長期貸款的支援；支援開發性、政策性銀行加大信貸支援力度；穩妥開展金融市場相關業務。

保增長階段

2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃的收官之年，完成各項發展任務，確保人民生活水準的有序提高是2020年經濟社會發展的重要目標。在疫情得到全面控制和有效化解之後，宏觀經濟政策應快速轉向保增長、促發展。核心的重點有：第一，擴大基礎設施投資，帶動産出增長和全社會總需求的增加；第二，以服務消費為重點，擴大和提升消費；第三，利用寶貴時間加強供應鏈管理和維護，確保不脫鏈、不轉移；第四，適當容忍通脹壓力，嚴格控制房地産等資産投資和價格波動，快速修復年度居民資産負債表，支援實體經濟復産、擴産，有效帶動就業增長。

財政政策要點包括四點：第一，擴大赤字規模和專項債規模。全力支援地方政府在大幅度降低稅費的情況下，對公共服務、市場運作和企業運轉的支援能力和資源調動能力，較大幅度的增加政府債務收入，並適度增加債務資金的靈活性和針對性。建議全年赤字按照名義GDP的3.3%安排，較2018年的赤字規模增加約8000億元，有效彌補公益性投資的缺口；全國專項債進一步擴大規模，達到3.3萬億至3.5萬億元，重點支援公共衛生項目的産能投資、基礎設施投資和研發平臺投資等。

第二，深入推進減稅降費。重點著力於三個方面：一是探索進一步降低增值稅稅率的條件和空間，建議製造業在13%稅率的基礎上，再降低1個百分點至12%；交通運輸業、建築業等原徵收9%稅率的行業，再降低1個百分點至8%；二是原徵收6%的企業，視其在疫情防控中的貢獻和受到的損失，可以將原加計10%計算進項的範圍進一步擴大，並將10%的加計扣除比例進一步提高到20%；三是延長2020年到期的企業以前年度可彌補虧損1到2年，以緩解2020年企業壓力，並保證企業加大産出擴張能力。

第三，加大基礎設施投資力度。受到消費壓力、房地産穩定壓力和出口壓力的影響，2020年面臨總需求不足的壓力。政府應通過擴大專項債、一般債，並同時加大PPP和其他基礎設施投融資的力度，在彌補短板、擴大有效需求的同時，支援産業鏈較長、拉動能力較大、投資乘數較為明顯的企業儘快投産、復工。建議適當擴大2020年基礎設施投資規模，並通過乘數效應進一步擴大其擴張和帶動能力。

第四，全面實施預算績效管理，提升財政資金的使用和産出效率。從財政職能來看，是進行財政資金管理和使用的政策手段，而從宏觀調控來看，則是要提升財政資金的産出效率和效益。打通財政資金管理使用和財政資金産出效益的關鍵政策節點就是資金的績效管理。2020年要全面實施預算績效管理，將其範圍擴大到整個部門、一級政府，將其對象擴大到基本支出、政策運作等方面。

貨幣金融政策要點包括四點：第一，貨幣供應量是充裕平穩。2020年的貨幣供應量考慮到市場的週轉速度大幅度放緩，可以採用再貸款或公開市場操作的方式，向市場中注入14天期到3個月期的流動性供給，以彌補市場流動性缺口；但不宜大規模同時使用中期借貸便利（MLF）和降準的安排。建議全年降準4次，一是全面降準兩次，除1月份外，6月份的經濟全面啟動和穩增長也是一個重要的契機；二是定向降準2次，一次針對製造業，一次針對中小微企業。在此基礎上，安排合理的MLF措施，預計全年新增流動性（M2）供給在20萬億元左右，比2019年新增長25%，與名義GDP的比例為198%，與2019年水準基本相當，符合穩健貨幣政策的要求。

第二，堅持推進利率市場化改革，降低企業融資成本。考慮到同期物價形勢和匯率穩定性要求，市場利率的調整不宜過大過快，可以考慮隨著貨幣供應量的變化而有效引導，如適度調低中期借貸便利（MLF）的利率，進而引導市場最優貸款利率（LPR）的持續下降。此外，全面清理企業融資中的不合理收費和其他附加費用負擔，減少不必要的金融環節，在利率之外，切實降低企業的融資成本和負擔。

第三，加強小微企業、民營企業等重點領域信貸支援。在保增長階段，金融機構要圍繞內部資源配置、激勵考核安排等加強服務能力建設，繼續加大對小微企業、民營企業支援力度，要保持貸款增速，切實落實綜合融資成本壓降要求，支援企業擴大産能、改善品質、創新工藝。

第四，提高債券發行等服務效率。要優化公司信用類債券發行工作流程，鼓勵金融機構線上提交公司信用類債券的發行申報材料，遠端辦理備案、註冊等，減少疫情傳播風險。對疫情較重地區金融機構和企業發行的金融債券、資産支援證券、公司信用類債券建立註冊發行“綠色通道”；證券市場自律組織對擬投資于防疫相關醫療設備、疫苗藥品生産研發企業的私募股權投資基金，建立登記備案“綠色通道”，切實提高服務效率。

（作者：閆坤係中國社會科學院財經戰略研究院副院長、研究員，張鵬係中國財政科學研究院研究員）