構建城鄉統一土地市場

三十而立，四十不惑。改革開放的這個10年裏，新一輪農村土地制度改革鳴笛啟航。

這是走向城鄉統一的10年。2008年，黨的十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，要求改革徵地制度，探索農村集體經營性建設用地入市。2013年，十八屆三中全會決定提出“堅持農村土地集體所有權，建立城鄉統一建設用地市場，賦予農民更多財産權利，加快構建新型農業經營體系，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。2014年，農村土地制度改革沿著城鄉統一的路徑“三箭齊發”，在全國33個試點地區分類進行，正式拉開了“新土改”的大幕。

此後，33個試點在“蹄疾”與“步穩”之間尋求著平衡，在推動有效改革與堅守底線之間尋找著平衡。一方面，對於看準了的、條件成熟的改革單元，乘風破浪，爭取新突破、新成效；另一方面，對於實在難啃的“硬骨頭”，心存耐性，深入調查研究、不斷摸索總結。

自2015年年底以來，原國土資源部先後制定出臺《關於進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》《關於有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》等文件，指導試點地區加快開展集體土地確權登記發證工作，鼓勵有條件的地區編制村土地利用規劃，統籌安排農村各項土地利用活動等，加強了農村土地調查、確權和規劃工作，既有力支撐了改革試點，也為今後深化改革、促進農村土地規範有序利用打下了堅實基礎。

然而，“牽一髮而動全身”7個字早已決定，農村土地制度改革絕不能單打獨鬥。在統籌中深入，在深入中統籌，是打好這場攻堅戰的不二法則，既要功夫向內抓好內部統籌，也要眼光向外推進外部統籌。

2015年10月，《深化農村改革綜合性實施方案》出爐，開啟了全面深化農村改革大幕的“總施工圖”，發出了統籌各項農村改革的號角。2017年中央一號文件提出，將農村土地徵收制度改革和經營性建設用地入市改革的試點範圍擴至33個縣，將“三塊地”改革徹底打通。

黨的十九大吹響了鄉村振興的號角。在這幅宏大的藍圖中，農村土地制度改革被賦予了更為艱巨的任務。半個月後，全國人大宣佈農村土地制度改革試點延期一年。原國土資源部部長姜大明在當年的全國國土資源工作會議上強調，試點工作不能只見“盆景”而不見“苗圃”，要嚴守底線，增強改革的整體性、系統性、協同性，逐步顯化改革的綜合效益。

乘風破浪正當時，快馬揚鞭自奮蹄。“三塊地”改革不斷傳來落蹄聲，一批可複製、可推廣、利修法的制度性成果躍然紙上。

——集體經營性建設用地入市試點摸清“家底”、增效擴能。從浙江德清敲響全國“第一槌”，再到貴州湄潭率先在西部地區“破冰”，集體經營性建設用地入市逐步開花結果。33個試點地區積極開展就地入市、調整入市和整治入市，建立健全市場交易規則和服務監管制度；加強村集體內部土地資産處置管理，積極探索入市主體及其組織形式。截至今年3月，共查明農村集體經營性建設用地約11.9萬宗、141.5萬畝；發證25萬多宗，發證率82%，為入市改革廓清權屬基礎；共辦理78宗集體經營性建設用地抵押貸款，貸款金額約23.56億元。

——徵地制度改革試點取得積極成效。在縮小徵地範圍方面，探索了公共利益用地範圍，研究了徵收目錄；在規範徵地程式方面，普遍建立了社會穩定風險評估機制和民主協商機制，簽訂徵收補償安置協議，建立健全土地徵收矛盾糾紛調處機制，保障被徵地農民合法權益；在多元保障方面，從實際出發拓展安置和就業途徑，通過留地留物業安置、入股安置、留糧食安置以及徵地補償款代管等方式，保障被徵地農民長遠生計。

——宅基地制度改革試點全面深入推進。在宅基地“三權分置”的探索下，在農村不動産統一登記的推動下，從確權登記頒證到村民自治管理再到宅基地自願有償退出路徑，均取得積極進展。截至2018年3月底，試點地區共辦理農房抵押4.7萬宗，抵押金額91億元；騰退出零星、閒置的宅基地9.6萬戶、7.1萬畝。

——內外統籌有序推進。農村綜合改革穩步向前，33個試點全部納入新型城鎮化綜合試點，14個納入農村改革試驗區，15個宅基地制度改革試點全部列入農民住房財産權抵押貸款試點，不少試點地區納入了農村集體産權制度改革試點。伴隨著“三塊地”改革統籌推進，以及土地二級市場試點的城鄉聯動推進，城鄉統一的建設用地市場在部分地區已經“初長成”。

——改革與立法相互促進。在總結提煉各地試點經驗，並在與國務院法制辦等相關部門充分溝通的基礎上，2016年年底，《土地管理法》修正案草案形成；同年5月23日，《土地管理法（修正案）》（徵求意見稿）發佈；結合徵求意見，又進行了18處修改，修正案送審稿于同年7月27日正式上報國務院審議；今年4月27日，全國人大常委會2018年立法工作計劃公佈，土地管理法（修改）列入初次審議的法律案。

在走向城鄉統一的廣闊土地上，農業正逐步強起來，農民正漸漸富起來，農村正日益美起來。浙江德清的鋼琴小鎮飛出激揚樂章，鋼琴産業在那裏深深紮根，農民成了“樂器之王”，訂單飛到美國；安徽金寨宅基地改革釋放“蝴蝶效應”，萬戶貧困戶脫了貧，農民主動到府要求參加宅改；越來越多常年在外的“候鳥”，紛紛借土地新政“回歸”創業，成為種糧大戶、養殖大戶、旅遊大戶；外資企業也借助改革進入農村市場，享受到農村土地制度改革的“紅利”……

敢為天下先，改革永不歇。從計劃經濟到社會主義市場經濟，從農村土地制度改革到城市土地有償使用制度改革，從鄉土中國到城鄉中國，波瀾壯闊的40年，讓我們讀懂了改革開放的豐富內涵，見識了市場這只無形之手的強大力量。土地改革始終與改革開放一路同行，市場在土地資源配置中的作用日益凸顯，橫亙在城鄉土地之間的鴻溝步步縮小。站在全新的歷史征程上，相信通過改革不斷創新完善的市場配置土地制度，定能在改革開放中開創出一片新天地。