高效集約利用土地破解空間難題

來源:南方日報 2018-06-25 09:28:58

高效集約利用土地破解空間難題-中國網地産

    “軌道上蓋商業+辦公+居住”的規劃建設模式正在推動深圳形成全域空間立體開發的新格局。魯力 攝

  深圳,中國改革開放的探路者、試驗田。改革開放40年來,這座城市為國家的改革探路創下了無數個“第一”。

  如果説31年前的土地使用權有償出讓“第一拍”,讓深圳在中國土地制度改革史上石破天驚;那麼,在深圳率先高度城市化,由規模擴張轉向內涵式增長、精明增長之後,在土地制度改革方面更多體現的是精耕細作。

  2012年2月,原國土資源部、廣東省人民政府聯合批復《深圳市土地管理制度改革總體方案》,深圳再次承擔起為土地管理制度改革先行探路的重大歷史使命,新一輪“土改”就此正式啟動。

  而在此前的2004年,快速發展的深圳就已經開始在全國率先面臨著土地、資源、人口、環境“四個難以為繼”的嚴峻困境。其中,土地空間資源緊缺問題尤為突出。隨後,“深圳效益”“深圳品質”的城市發展理念不斷提出,也帶動這座城市也逐漸步入了以盤活存量用地為主的新階段。

  新一輪“土改”緊緊圍繞存量用地展開。城市更新、土地整備、立體開發、集約利用,諸多的土地改革舉措無一不圍繞城市存量土地做文章。在踐行新發展理念,倡導高效集約節約利用資源,統籌推進“五位一體”總體佈局的當下,深圳二次“土改”的創新實踐對於全國同樣具有示範價值。

  立體開發

  帶動土地綜合利用

  6月12日下午,來深圳參加一場展會的王先生在酒店辦理完手續後,拉著行李步行了幾分鐘便進入了福田站。他在這裡搭乘地鐵11號線,半個小時便到達機場。“深圳的城市設施現在是地上地下融為一體,高效便捷。不但去看展會有地鐵坐,住在中心區的酒店裏,坐地鐵去機楊也很方便。”這次來深圳的經歷給王先生留下了很好的印象。

  福田站地下分為3層,總建築面積27萬平方米,這裡不但有2號、3號、11號3條地鐵線可以乘坐,還有多條高鐵線路可以選擇。這裡既是一個我國第一座位於城市中心區全地下高速鐵路車站,也是深圳重要的綜合交通樞紐。同時,也是一個土地集約高效利用,立體開發的成功案例。

  福田站樞紐作為全地下的綜合交通樞紐,地下空間連接起了中心區內部各個公共交通的主要換乘點,形成了一體化的地下交通網路平臺。32個地下通道出口遍及福田中心區深南大道段的南北兩側,將福田中心區內各主要辦公、商業、居住、展示、地面交通連為一體,既為往來的市民乘客提供方便,也與周邊建築建立起良好連接。依託它便捷的交通,福田中心區政務、商務、文化、商業整體功能都得到了整體提升。

  在福田站向東僅僅兩站之遙的崗廈北站,一個可供4條地鐵換乘的崗廈北站交通樞紐工程正在施工之中。這裡未來將有2號、10號、11號、14號4條地鐵換乘,龐大的地下空間也將連接起周邊的商業、辦公及其他公共交通換乘場所,除了滿足片區交通出行、緩解城市日益嚴重的交通擁堵,提升整個片區的土地利用效率和承載力。

  隨著深圳軌道交通三期、四期工程的滾動發展,“軌道上蓋商業+辦公+居住”的規劃建設模式必將推動深圳的土地利用從單一功能向綜合功能轉型,在深圳形成全域空間立體開發的新格局。

  集約利用

  打造土地“高産田”

  “自2012年起,深圳存量用地供應首次超過新增用地,近兩年存量用地供應比例已接近80%。可以説,如何在有限的存量用地上打造出‘高産田’,既是這座快速發展城市的必然選擇,也是深圳在土地制度創新實踐方面必須解決的重大課題。”深圳市規劃國土發展研究中心李江博士説。

  2017年,深圳轄區面積1997平方公里,GDP2.2萬億元,單位建設用地GDP達到22.3億元/平方公里,已連續多年居內地城市首位。這既是深圳實現節約集約發展,堅定不移走精明增長城市發展之路的具體體現,也是深圳在深度城市化地區創新土地管理新模式的新成績。

  據深圳市規劃國土委相關負責人介紹,自深圳進入存量用地開發階段之後,深圳在規劃工作便開始著手不斷優化城市內部空間結構,統籌整合生産生活生態空間資源,促進人口集中、産業集聚、用地集約,推動城市緊湊發展。

  首先,通過規劃標準提升土地承載力。在劃定城市開發邊界、強化每人平均用地指標管控的基礎上,及時修訂《深圳市城市規劃標準與準則》,建立適合高度城市化地區發展需要的用地使用標準。一是科學提高産業、居住等用地容積率上限。鼓勵工業項目提高容積率,新版深圳城市規劃標準與準則將工業項目容積率上限提高到4.0,新型産業用地容積率上限提高到6.0。

  其次,“分類、分區”管控容積率,優化調整城市密度分區。以環境容量和城市綜合承載力為基礎,劃定城市密度分區,建立地塊容積率的測算規則,保障了城市規劃的科學性和公平性。積極應對高密度發展城市土地資源緊約束的現實,大幅提高了商業服務業、工業、物流等産業用地的容積率控制上限,支援存量土地的二次開發;分區調控居住用地容積率,促進居住與就業的相對平衡。

  三是堅持在城市中心區、交通樞紐、城市更新等重點區域推行土地功能混合利用,鼓勵“商業+居住”“商業+工業”“軌道上蓋商業+辦公+居住”等,逐步引導土地利用從單一功能向綜合功能轉型。例如,在進行前海合作區綜合規劃設計時,提出綜合容積率、混合用地指標比例、地下空間開發比例等土地集約利用指標群,並創新性地提出都市綜合體開發模式,以規模不等的單元形式進行集群開發,鼓勵都市綜合體內部通勤平衡化、公共服務便利化,適應了節約集約用地的需要。深圳灣體育中心首創體育館、體育場和游泳館三館合一的用地集約利用模式,節約用地5萬平方米。

  四是在國家《工業項目建設用地控制標準》用地標準基礎上,新版《深圳市工業項目建設用地控制標準(2012版)》提出適合高度化城市地區的投資強度、土地産出率、産值能耗、容積率、地均納稅額、成長率和土地彈性出讓年限等七項指標,且有關工業項目建設用地控制標準均高於國家標準(以電子資訊行業為例,深圳的投資強度標準為低於10920萬元/公頃,國家投資強度標準為不低於4400萬元/公頃。)

  空間統籌

  引領土地管理新方向

  深圳土地管理制度的每一次探索和實踐,都對國家土地管理制度改革提供了寶貴的經驗,而近些年來在城市空間管理上的空間統籌與協同開發,也引領著土地管理體制改革的新方向,繼續踐行著深圳作為改革開放“排頭兵”和“試驗田”的使命與擔當。

  政策創新方面,基於規劃實施中的公共安全和公共利益保護需要,深圳提出了對相鄰未供應空間進行整體設計和統一建設的立體一級開發建設模式;對複合經營性用途的立體宗地,深圳探索提出按照主導用途對應的用地性質實行差別化的供應方式,其中主導用途可以依據建築面積或者用地面積佔比確定,也可以依據功能重要性確定。

  管理優化方面,針對立體開發、集約利用的特點,深圳探索提出立體宗地標準,即權屬界線封閉且能夠獨立使用,需要單獨設立建設用地使用權的空間,應當具備出入條件、市政介面條件、滿足消防和人防要求以及設立立體宗地的其他條件。深圳還提出共有宗地和地役權,為滿足立體宗地設定的出入條件和市政介面條件,出入口和市政介面空間可以設置為兩宗或者多宗地共有,也可以在相鄰宗地供應時,在其劃撥決定書或者建設用地使用權出讓合同中為該宗地附加設置地役權。

  目前,深圳的建設項目規劃已由傳統的指標規劃轉變為立體化利用空間規劃,並建立起了多宗已供應土地進行整體設計、一體化開發的協調機制;在管理流程上,也提出了分階段、逐步明確三維産權空間範圍以及在建設工程規劃許可審批環節設置彈性確認機制兩種方案。便於在城市空間管理上實現空間統籌與協同開發。

  “儘管深圳建設用地地均GDP位居內地城市首位,但與香港、新加坡等城市相比還有一定差距。同時,深圳土地集約利用在原特區內外發展極為不均衡,原特區內建設用地地均GDP是原特區外的3.3倍。”深圳市規劃國土發展研究中心總師孫永海説,深圳在高效集約利用土地方面仍任重道遠,但同時也意味著,城市的平面空間雖有上限,但通過創新探索,城市發展永無止境。


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