資深土地問題專家:深化土改意在全面激活鄉村

來源:中國新聞週刊 2018-02-05 08:14:56

劉守英:深化土改意在全面激活鄉村

農村宅基地的“三權分置”實際與之前提出的農村集體土地承包經營權分置類似,在保持宅基地集體所有權不變情況下,鼓勵農村住宅流轉、租賃、抵押等獲取財産性收入的一種方式

中國新聞週刊記者/席志剛

1月15日,國土資源部部長姜大明表示,中國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權,適度放活宅基地使用權。此外,政府將不再是居住用地唯一提供者。這番講話旋即被輿論視為土地市場放開,控房價的“終極殺器”來了。

宅基地“三權分置”將帶來哪些變化?最近,資深土地問題專家、中國人民大學經濟學院教授劉守英接受《中國新聞週刊》專訪,系統解構農村宅基地“三權分置”改革的邏輯、路徑、目的、核心。

宅基地制度改革,

有其內在的必要性和迫切性

中國新聞週刊:農村宅基地“三權分置”的改革實質是什麼?

劉守英:首先要厘清現行中國農村宅基地制度安排與農民傳統的根深蒂固的宅基地認知的關係。

現行農村宅基地制度是新中國成立60多年來逐步發展演變而成的,其主要特徵是“集體所有、成員使用,一戶一宅、限定面積,無償分配、長期佔有”。這一制度在公平分配住宅用地、推進用地節約集約、保障農民住有所居、促進社會和諧穩定中發揮了基礎作用。

隨著城鄉社會結構變化、城鄉空間結構演化和經濟體制改革深化,現行宅基地制度存在的問題和面臨的挑戰也日益突出,主要是:用地供需矛盾尖銳,新增宅基地取得困難;人口大量遷移和土地退出不暢,閒置、空閒宅基地增多;圈佔宅基地隱形利益大,違法用地點多面廣;宅基地財産價值未能顯化,大量土地資産處於“沉睡”狀態;宅基地隱形非法交易禁而不止,擾亂市場秩序等。

我們做研究發現,從上世紀90年代至今,農民代際特徵明顯,正在發生一場我所稱的“結構革命”:離土、出村、不回村。農民不斷離開村莊,而且有一種一去不復返的勢頭,“空心化”使得不少村莊破敗。很多時候,在村裏所能看到活生生的存在只有兩樣——老人和狗。

在中國的農村幾項土地安排中,宅基地制度是最落後的一項制度安排,幾近失效。一是宅基地大量入市。儘管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉讓和交易權利,但事實上,農民宅基地進入市場已呈普遍化趨勢。在廣大沿海地區和城鄉結合部地區,農民將宅基地蓋成多層住宅用於出租,滿足快速工業化下大量外地農民工的居住問題。二是宅基地成員權無償取得制度的實施困難與弊端凸顯。在沿海地區和廣大城鄉結合部地區,隨著城鎮建設用地越來越緊張,無償分配宅基地制度早已名存實亡。由於無法分配宅基地,農民或者由於居住或者為了更多的出租,違法違規利用村莊用地蓋房。在傳統農區,宅基地無償分配大量佔用耕地和村莊公共地,危及耕地,也造成村內農戶之間的不公平。三是宅基地管理失控。儘管法律在宅基地管理上的規定非常嚴格, 事實上鎮以上土地管理很難落地,實施機制缺乏,管理成本高昂。四是宅基地的無序擴張不利於城市健康發展。在政府管制缺位下,農民宅基地的擴張和蓋房更是處於無序,甚至蔓延,城中村的無序和土地低效利用,加大城市管理成本和城市更新難度。五是宅基地制度的村社封閉性不利於村莊轉型。由於宅基地制度的成員身份性,符合身份的人既然無償獲得,不要白不要,村外的人無法進入。

事實上,農二代已經出現離土、出村、不回村的趨勢,由此加劇村莊的衰亡。成員身份、社區封閉的宅基地制度導致村內成員不放棄宅基地,村外人無法進入,加劇村莊衰敗。

中央看到了農村土地改革的必要性,急需在制度層面突破。宅基地制度改革,有其內在的必要性和迫切性。換句話説,現行的這套宅基地制度已名存實亡,到了無法維繫、不得不改的時候。

2015年年初,宅基地制度改革試點在全國部分縣市拉開大幕。到2017年底,歷時三年,在完善宅基地權益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自願有償退出機制、完善宅基地管理制度方面取得了一些經驗。

在這期間,承包地“三權分置”也取得了進展,集體土地建設租賃房其實就是一種突破。宅基地與承包地儘管功能各異,但在農村發展穩定中的作用和改革面臨的制度障礙相似,可以借鑒承包地辦法,實行宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。

中國新聞週刊:你認為宅基地改革能激發鄉村的活力嗎?

劉守英:鄉村如此衰敗,要反思深層次原因。第一個原因,我覺得是中國鄉村的現代化仍被忽視。我們花了那麼大的功夫,發了那麼多文件,到現在還是停留在農業和農民增收層面,而鄉村本身如何現代化,並沒有被提到議事日程上來。

第二個原因,對於農業和農村功能的理解有失誤。農業到底是什麼?農村到底應該有什麼功能?在整個偏向城市的政策慣性下,鄉村就應該是衰亡的、落後的?

第三個原因,對城市化的認識有偏差,認為城市化就是所有的要素都往城市走,只要城市化完成了,現代化基本就完成了。雖然人們一直在強調農業和農村的重要性,但城市文明和鄉村文明到底如何共存,很少有人花功夫去思考。

經過這幾年在鄉村的調研,我的基本判斷漸趨樂觀,並有了一些初步結論。

我們不要故作憂慮,也不要矯情地去尋找鄉愁,因為諸多憂慮都是已經趨勢性的現象,比如農民離村,這是規律,憂慮毫無用處。另外,一些人站在道德的制高點上去尋找鄉愁,但問題是鄉村的發展是愁不來的。

大部分鄉村的衰而未亡和部分村莊的活化,是城鄉中國階段的重要特徵,並且會持續數十年。而鄉村的活化是由城市的需求激發的。

綠水青山在很多地方就是綠水青山,只有部分地方能變成金山銀山,所以政策制定者看綠水青山不要總想著把它變成金山銀山,這之間並無必然聯繫,如強行開發更可能會帶來諸多問題。

衰而未亡將是一個長期的過程,公共政策在“哪些活”“如何活”上有很大操作空間。

鄉村的死和鄉村的活,核心問題是宅基地問題。宅基地改革是止住鄉村衰敗的關鍵,如果宅基地制度沒有新的設計,整個村莊的凋敝只會加劇。

核心是保障,重點是激活

中國新聞週刊:為什麼宅基地制度改革一直以來都比較緩慢?

劉守英:宅基地的改革,是當下農村最難的一項改革。對於宅基地,人們往往有一些慣性的認識,有人認為宅基地和房屋是農民的命根子,不能動;也有人認為,宅基地涉及農村安定和政權穩定,不要輕易動;還有人認為,中國的宅基地制度非常獨特,不能用普遍性原則看待這一特殊制度。因此在過去,有關部門對宅基地制度,就有了兩個現實選擇,一方面以不動應對變化,另一方面強管制重於改革。

結果這種無視現實變化的政策導向,導致了宅基地制度安排嚴重滯後於現實需求,宅基地制度改革落在其他改革後面。而結構改革是宅基地制度變遷的根本力量。

當然,一般意義的結構轉變,也不足以帶來村莊和宅基地制度的變革。但現在出現的農二代“離土出村不回村”,就成為了撬動宅基地制度變革和村莊轉型的根本力量。

結構變化的革命性意義,在於代際差異的影響。代際差異影響和決定著人地關係鬆動與村莊演化的速度與節奏。農一代是鄉村集聚和人與宅基地關係變遷的滯緩因素,他們維持著傳統的村莊形態以及人與宅基地的關係。農二代是鄉村轉型和人與宅基地關係變遷的重要推動力量。村莊集聚、人與宅基地關係變遷,取決於這種代際差異,發展時序不到那個階段,村莊集聚和人與宅基地關係變遷就不會發展太快。因此把握髮展節奏非常關鍵,切忌政策忽左忽右。

中國新聞週刊:宅基地制度改革如何破題?改革的關鍵是什麼?

劉守英:改革意在活化村莊,目的是活村富民。要激活農業農村農民,沒有實實在在的“三權分置”農地改革,就長不出新主體;沒有宅基地制度改革,農村要素就生長不起來;沒有集體資産改革,農民財産性收益就增加不了。

現行宅基地制度僅體現了居住權的保障,而財産權與使用權幾乎沒有,這需要賦權擴能,兌現財産權,在保障的基礎上完成激活。

與農村集體土地興建租賃房的原理一樣,是典型的“同地同權”。但宅基地釋放出來的活力遠大於集體土地。

如果把安徽某宅基地改革試點所産生的宅基地交易價格50萬元看成全國均價的話,全國2.5億畝宅基地的潛在價值是125萬億元。如果把125萬億元沉睡的財富搞活,把它作為一種質押,來撬動銀行貸款和社會投資,可以打開農村這個巨大的市場,這顯然是振興鄉村的抓手。

但首先要重新思考城市與鄉村的關係,未來中國在很長時期裏,鄉村與城市文明都開始有自信,追求平等發展。在這一階段,城市文明是離不開鄉村文明的,城裏人在城市待久了,需要去鄉村換空氣、換心情;而鄉村文明也離不開城市文明,農民前往城市是趨勢。未來公共政策應該把鄉村與城市當做平等、共存、共榮的文明來對待。

其次需要思考由代際隔離引發的鄉村現代化。鄉村一定要現代化,這一輪鄉村振興,其現代化的獨特性在於不是簡單的鄉村復古,其重點在於代際隔離的概念,農二代對待鄉村的觀念引發了整個鄉村的變化。

鄉村轉型必須由宅基地改革作為牽引。鄉村的復興需要新的事物來撬動。只靠財政制度、特殊優惠等慣用手段,普通的鄉村是難以存活的。因此,未來鄉村轉型的重點之一就是宅基地改革必須突破。

中國新聞週刊:宅基地制度改革非常複雜敏感,制度設計需要注意哪些?

劉守英:宅基地改革試點中面臨的矛盾和困難表明,必須站在全局的高度進一步做好頂層設計。

農村宅基地的“三權分置”實際與之前提出的農村集體土地承包經營權分置類似,保持宅基地集體所有權不變情況下,鼓勵農村住宅流轉、租賃、抵押等獲取財産性收入的一種方式。

宅基地改革要適應鄉村轉型。一是明確宅基地用益物權,完善農村宅基地權利體系。賦予宅基地財産權,是宅基地制度改革的突破口,保障農民的宅基地用益物權,就必須賦予農民對宅基地更充分的佔有、使用、收益和轉讓權以及繼承權,使其真正成為農民的財産。明確宅基地集體所有權、農戶宅基地使用權與農戶房屋所有權的權利內容以及三者之間的權利關係。 二是改革現行宅基地制度,實現宅基地的資本化。改革宅基地的成員分配製度和無償取得制度,以一個時點為界,集體合法成員一次性獲取均等的宅基地,新成員或立新戶者取得宅基地,以有償方式取得。在此基礎上,對不同區域宅基地對外開放,採取差別性辦法。三是改革村莊規劃和用途管制,完善宅基地管理制度。以規劃管制明確村莊和政府宅基地管理責任。明確宅基地使用主要是村莊存量用地。將存量管理權下放到村一級,在此基礎上,政府加大從嚴實施用途管制。

中央政策的著眼點轉向“鄉村怎麼活”以後,以改革釋放農業農村活力就成了題中應有之義,但制度設計要非常小心,宅基地被農民視為安身立命的依託,稍有不慎即會引發不穩定。特別是要堅持宅基地集體所有,杜絕成為私權。

宅基地搞活要不要做兩種權利設置,即自住與多餘的宅基地要不要區隔開,處置關係需不需要有一個制度性安排,我認為不加設計或過渡性安排兩可。

此外,廢棄、閒置宅基地的退出,異地使用、交易、外來資本和人員如何進入都需要研究斟酌。

中央政策在宅基地問題上一直比較慎重,2017年“一號文件”對宅基地的權利體系形成了一個基本架構。在農地三權分置以後,如何構建宅基地在所有權、資格權與使用權之間的關係,中央已經有所考慮。下一步需要在宅基地改革試點經驗總結基礎上,就如何落實集體所有權,如何保障農戶資格權和使用權,如何實現集體所有宅基地的經營權上給出具體安排。

土地改革的目的是要解決鄉村活化問題,最關鍵的還是宅基地改革,期待在三年試點結束後,2018年“一號文件”順應鄉村發展實際,儘快拿出切實可行的方案來。

城鄉互動是城市化的新動向

中國新聞週刊:很多機構把宅基地“三權分置”對房地産的影響放大,怎麼看?

劉守英:分兩個層面看,首先是對土地市場的影響,無疑會很大,2.5億畝宅基地存量巨大。宅基地放開後,供應主體多元化,打破了國家壟斷土地一級市場的格局,對土地市場的衝擊是難免的。

但要説衝擊巨大,有些危言聳聽。宅基地入市,一定是漸進式的。受制于嚴格的用途管制與規劃管制,也沒那麼容易大規模入市。

考慮到土地的區位性,不是所有的宅基地都能用來建房子,區位不一樣,用途不一樣。城中村、城邊村、城郊村的宅基地也只能進入到租賃房市場,從市場角度看,大量供給租賃房對租賃價格會造成影響,將宅基地入市視為控房價的利器,只是一廂情願。

中國新聞週刊:鄉村振興與城市化的關係如何協調平衡?

劉守英:我現在覺得城市化在發生重大的變化。大的城市在不斷轉型升級,同時城市與鄉村之間的關係從原來的單向轉向互動。

人的流向可能是我們整個中國城市化非常重要的風向標。現在有一個非常大的動向,往沿海地區的人在減少,中西部地區出來的人往地級城市跑。

在城市,資本的流向也開始發生重大的變化,很多資本開始往鄉村走,往城市和鄉村結合的地方走。

在土地的使用方面,鄉村的用地開始大量增加,鄉村用地增加的主要的原因是整個城鄉的互動。鄉村本身也在發生重大的變化:大量村莊衰敗與部分鄉村在活化同時存在,這是非常有意思的現象。

這兩類鄉村,一部分死,一部分活,接下來中國鄉村就面臨一個非常大的問題:死怎麼個死法,這是非常大的問題,死也有很多種,怎麼整合;另外就是活怎麼個活法,資本怎麼進入,這是第一個鄉村的變化。

鄉村第二個變化是業態的變化。鄉村現在與城市之間的互動增加。鄉村原來就是給城市提供糧食,現在鄉村開始提供很多東西。中國傳統的農業是與手工業綁到一起的,比如在西藏,我先種青稞,再養點藏羊、藏牛,再搞點手工藝品。這次我去西藏感覺非常有意思,那裏整個手工業、手工藝品、“非遺”的産品開始出來,還有很多鄉村的傳統工業開始復活,傳統産業開始復活。農業除了搞糧食還搞其他很多東西,比如鄉村旅遊、民宿,這些新業態蓬勃生長。

這樣帶來一個結果是,整個中國的城市化進程,會有一個生産要素在城鄉之間跑來跑去的階段。也就是説,土地制度的改革是可以應對城鄉互動的。


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