從生態環境損害賠償改革試點到實踐引領區

在某固廢處置有限公司廠區內清理出的固體廢物

清理固體廢物後企業在密閉空間進行土壤修復

鋼絲企業非法傾倒磷化渣現場

經處置後現場進行綠化，生態環境逐步恢復

優美南通

從2017年9月在全省率先出臺《南通市生態環境損害賠償制度改革試點實施方案》以來，到今年9月，南通市共有96家企業或個人簽訂生態環境損害賠償(修復)協議，簽訂生態環境損害賠償（保證）金1.28億元，實際繳納賠償（修復保證）金逾1億元，其中三起生態環境損害賠償案件被生態環境部予以通報表揚。

在江蘇省人民政府與生態環境部簽署的合作框架協議中，明確在南通市推進生態環境損害賠償制度實踐引領區建設。南通市被生態環境部確定為全國首家推進生態環境損害賠償制度改革基層聯繫點。

南通市正是憑藉生態損害賠償工作的制度化、規範化、常態化，從試點到引領區，跑出了生態保護的加速度。

過去的三年時間裏，南通市按照依法實施、穩妥推進、積極試點、實質突破的工作目標，紮實推進生態環境損害賠償工作，創新出臺生態損害賠償案源篩選、現場調查、索賠磋商、鑒定評估、修復監督、資金管理、資訊公開等7個方面的具體工作辦法，明確操作流程，環環相扣，在推動生態損害賠償和修復落地實施的同時也形成了一批可複製、可借鑒的試點經驗。

受損的環境如何估價又如何進行賠償

新鮮的空氣、清澈的河流、潔凈的土壤，長久以來，人們總是慣於享受大自然提供的各種免費服務。一旦受到污染了，如何進行賠償、修復？其中首要任務就是給受損的環境進行鑒定評估。

為此，在依法追究刑事責任的同時，南通市還積極開展生態環境損害賠償實踐。根據《南通市生態環境損害鑒定評估辦法》的要求，生態損害鑒定評估的主要內容包括：鑒定污染物性質，分析污染環境和破壞生態環境行為與生態環境損害之間的因果關係，確定生態損害的性質、類型、範圍和程度；計算生態環境損害價值量，篩選並給出可供參考的生態環境修復方案。

啟東市某固廢處置有限公司在廠區內填埋黑色固體廢物，經生態環境部門調查，現場採樣挖取的4.77噸黑色物質為危險廢物。廠區內其他地方也發現有部分填埋，因考慮到直接全部開挖會造成二次污染，採取了邊開挖邊處置的措施。

2017年12月29日，原啟東市環保局與這家固廢處置有限公司簽訂生態損害修復（賠償）協議，公司還自行承擔修復義務，實際繳納1500萬修復保證金。這家公司委託專業第三方公司開展土壤修復，修復工程總計開挖土方 7240.2立方米，其中危廢 3429.6噸，重污染土 9203.9噸，輕污染土方量 1051.5立方米。實際處置、修復費用超3000萬元，目前修復工程已完成。

“刑民”同步推進創新賠償方式

南通市某工貿公司在未經環評審批、無危險廢物經營許可證的情況下，使用鋁箔酸、鋁灰、固體氯化鋁粉劑、水等混合反應方式，擅自從事水狀聚合氯化鋁凈水劑生産。為減少處理成本，在明知可能污染環境的情況下，公司負責人邢某、鄭某將凈水劑生産過程中産生的約為95.71噸廢渣未經任何處理、未採取任何防護措施直接傾倒在公司廠區外河邊，另在原廠區內挖出廢渣約270.48噸。當事人的違法行為對生態環境系統造成損害，構成了環境污染犯罪，被司法機關依法追究刑事責任。

南通市通州生態環境局與屬地司法機關有力銜接，促成這家公司主動承擔責任，成功簽訂生態環境損害賠償協議，由企業嚴格做好污染物的規範處置、場地污染調查、生態修復方案編制和生態修復等工作，並繳納生態損害賠償保證金400萬元。

“刑民”同步推進，將賠償情況作為司法裁判或行政處罰的重要裁量因素，生態環境損害賠償磋商成功率提升明顯，在這起案件中，促使賠償責任人以廠房搬遷費抵償賠付費用，創新了責任承擔方式，讓賠償責任有力落實。

有力銜接司法機關推動案件磋商追償

2011年~2018年期間，王某等5人向南通市開發區、通州區內企業非法收集、處置磷礦渣，造成當地生態環境損害，引起社會高度重視。這起案件共涉及上游鋼絲繩生産企業33家，每家企業面臨的刑事處罰差異較大，案涉金額不盡相同，處置、磋商、追償難度大。南通市生態環境局積極聯絡市檢察院，聯動推進生態環境損害評估，落實賠償磋商工作。屬地政府積極穩妥推進處置工作，以綠植覆蓋受損地塊，修復受損生態環境的同時妥善解決歷史遺留問題。最終，南通市生態環境局開發區分局與33家企業簽訂了生態環境損害賠償協議，協議約定的3000余萬元生態環境損害賠償金已全部如約履行。

這是南通市開展生態環境損害賠償制度改革工作以來，涉案主體最廣、賠償總額最大、集中簽約最多的一起案件。成為地方生態環境部門運用生態損害賠償制度嚴格落實賠償責任、解決突出環境問題的又一次生動實踐，有效破解“環境違法成本低、守法成本高”困局，也是政府及相關部門積極履行職責、穩妥化解矛盾、解決遺留問題的有效手段。

履約形式多樣司法確認保障協議效力

韓某租用海安市白甸鎮一廠房開設酸洗加工點，並在生産過程中通過滲坑排放有毒酸洗廢水，致使環境受到污染。經鑒定，韓某酸洗加工點産生的酸洗廢水中鎳和氟化物超標，屬於具有腐蝕性和毒性的危險廢物。為最大限度地減少生態環境損害，屬地政府進行了應急處置，併為此支付處置費合計128萬元。

在南通市海安生態環境局的主持下，屬地政府與韓某達成生態環境損害賠償協議，韓某當即繳納45萬元，餘款83萬元分4年還清，並由兩名案外人提供保證擔保。雙方共同向法院申請司法確認，海安法院審查後出具裁定書，確認賠償協議的效力。

此案有幾大特點：一是多方墊資參與，共同解決損害賠償工作資金不足問題。針對生態損害追償過程中資金缺乏、鑒定困難等問題，生態環境部門、屬地鎮政府共同參與，先後墊付環境污染損害鑒定費、應急處置費，保障了生態損害賠償工作的順利推進。二是統籌考慮個人賠付能力，允許分期支付賠償費用。在賠償協議中，充分考慮損害賠償義務人的實際經濟狀況，允許當事人對生態損害賠償費用分期支付，並要求當事人對未付款項按照8%的年利率支付利息，確保了公共利益不受損。三是引入第三方擔保，保障賠償履行能力。針對分期支付可能出現的履約能力不足等情況，協議大膽引入民事擔保制度，由損害賠償義務人提供兩名案外人作為擔保人參與協議簽訂，明確擔保人在協議履行過程中的連帶擔保責任，確保協議履行到位。四是開展司法確認，確保協議強制執行效力。生態環境部門在協議簽訂後，積極推動法院進行司法確認，檢察院機關依法出具支援雙方當事人申請司法確認的書面意見。海安人民法院正式出具民事裁定書，確認協議效力，賦予協議強制執行力。

賠償只是手段修復才是目的

今年1月3日淩晨，南通市縣兩級執法人員根據群眾舉報，在對某藥業公司進行檢查時發現企業以私設暗管逃避監管的方式排放有毒物質廢水，對水生態環境系統造成損害，構成污染環境罪。經過兩輪磋商，南通市生態環境局與這家公司正式簽署了生態環境損害賠償（修復）協議。企業繳納200萬元生態環境損害賠償保證金，並按照生態環境損害鑒定評估機構出具的修復方案進行環境修復治理。

將賠償情況作為司法裁判或行政處罰的重要裁量因素，生態環境損害賠償磋商成功率提升明顯，但生態損害賠償的意義並不僅在於此，生態修復才是最終落腳點。在有的案例中，經過評估，即便不繳納損害賠償費，企業能夠自覺履行生態修復責任也未嘗不可。

南通市通州區一家生産凈水劑的作坊式小廠，在廠內非法填埋下腳料廢渣。廢渣雖不屬危險廢物，但其對環境造成損害的事實存在，應當依法追究其生態環境損害賠償責任。磋商過程中，發現這個小廠無力承擔評估報告確定的生態環境損害費用，企業請求自行修復（場地污泥232.3噸、水池污泥93.88噸）。修復後，經有資質的監測單位檢測，地塊滿足《土壤環境品質建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》中第一類用地標準。既落實了生態損害修復責任，又避免了無能力賠償可能引發的不良社會影響。

在生態環境損害可以修復的情況下，雖然沒有直接繳納賠償款，但義務人對其行為導致受損害生態環境進行修復，相關部門對修復過程進行監管，讓受損的生態環境得到修復，也不失為保障生態環境損害賠償責任落實的有效途徑。南通市就是在這樣一個個鮮活的案例中積極探索並完成了生態環境修復。

為生態環境代言引領區繼續做好表率

生態環境是綠色發展的重要基礎和保障，生態環境損害賠償事關生態環境治理體系和治理能力。南通市仍將積極探索、依法實施，對法律法規未作具體規定的事項，積極開展創新實踐。一方面主動磋商、協同推進，充分放大行政磋商優勢，建立執法聯動、司法保障協同機制，形成齊抓共管強大合力；另一方面堅持問題導向、損害擔責，在重點領域開展實質推進，促使賠償義務人對受損的生態環境進行修復，維護生態資源功能價值。

在總結生態損害賠償試點工作經驗的基礎上，南通市繼續推進生態損害賠償改革，實現體系化推進、制度化落實、常態化實施，確保在案例實踐、制度建設、組織推進、管理模式等方面發揮引領和示範作用，同時力爭在地方立法和能力建設等方面形成實質突破和創新。為此，南通市明確了拓寬案件篩選範圍、明確賠償實施主體、完善執法司法聯動、做好磋商訴訟銜接、創新損害評估方法、規範賠償資金管理、拓展修復執行方式、提升公眾參與成效八項重點任務。

今後，南通市仍將增強內驅動力，認真執行好十一個部委聯合印發的《關於推進生態環境損害賠償制度改革若干問題具體意見》，結合南通市實際及時總結交流改革取得的進展，推動改革形成常態化機制；加強生態環境部門與其他部門以及部門內部的聯合聯動，持續推進案例實踐，加快推動生態環境修復；深入推進生態環境損害賠償制度實踐引領區建設，努力打造可借鑒、可複製的生態環境損害賠償“南通模式”。

一直以來，面對生態環境損害，“企業污染、群眾受害、政府埋單”的情況依然存在。並且常常出現“污染源頭難預防、環境損害難追償”的尷尬情況。

為了破解這一困局，從中央到地方、從試點到推廣，全國範圍內生態環境損害賠償工作正在推進。

今年9月17日~18日，江蘇省生態環境損害賠償制度改革工作推進現場會在南通市召開，這是第二次在南通市舉行類似的會議。江蘇省生態環境廳副廳長于紅霞在講話中要求全省各地學習借鑒南通市“不等不靠、自我加壓、主動探索、先行先試”的精神和“系統化推進、制度化落實、常態化實施”的經驗，發揮自身的優勢，找到改革的突破口，把南通市的一枝獨秀變成全省的百花齊放。李苑