創新為“人”，建宜居現代新城
衝破新區新城建設誤區，不搞“大開發區”——
創新為“人”，建宜居現代新城
聚力創新江北新區新實踐
全國在建和規劃的各類新城新區多達3000多個，規劃人口達34億，以新城新區建設帶動地方發展的擴張模式受到嚴峻挑戰。25日下午，南京江北新區舉辦規劃編製成果彙編發佈會。作為江蘇唯一的國家級新區，江北新區肩負使命探路新型城鎮化，其規劃、建設的諸多新理念值得關注。
柔性改造城中村
為外來人口建廉租房
南京江北新區規劃國土局局長陳家祥介紹，江北新區已開展75項規劃，此次從中遴選出33項規劃成果，向社會展示，為公眾了解並參與城市規劃創造條件。
當天公佈的規劃中，首次對外發佈的《南京江北新區棚戶區改造行動》備受關注。根據規劃，在江北新區國務院批復的788平方公里的範圍內，共有棚戶區312個，建築面積1400萬平方米，涉及人口22萬人。規劃編制團隊負責人、省城市規劃設計研究院副院長唐歷敏介紹，江北新區棚戶區範圍廣、總量大，類型複雜。
各地棚戶區尤其大都市棚戶區改造進入攻堅期，江北新區同樣如此。根據規劃，江北新區棚戶區改造地塊用於公益類項目較多，半數棚戶區改造將出現資金平衡困難。唐歷敏認為，棚戶區改造一定不能忽略弱勢群體，不能無視大量居住在棚戶區內外來人口的訴求。據測算，因為住在棚戶區，外來人口的生活成本比住在市區至少低三成。棚戶區改造不僅要完善功能，提升形象，更要增加地區活力，而外來人口是城市發展重要的活力之源。
新型城鎮化建設水準和品質穩步提升，到2025年城鎮化率超過80%，人口接近230萬，初步建成宜居宜業、具有較強國際影響力的現代化新區。對照國務院這一要求，江北新區壓力不小。到去年底，江北新區城鎮化率不到60%，人口170萬。據測算，到2030年，江北新區低收入人口將達35萬。江北新區棚戶區改造行動規劃特別提出，為這些人群包括外來人口配建220萬平方米廉租空間。
尊重棚戶區外來人口的生活空間及社群結構，江北新區提出儘量採用柔性改造方式，312個棚戶區中，有6個為局部改造，4個為保護性改造，18個為整治更新。局部改造，是拆除部分住宅及建築品質差的臨時建築，保留品質好的居住建築，強調對局部區域、關鍵要素進行重點改造;保護性改造，則以歷史建築風貌保護為前提，採取建築修繕和功能植入方法，不搞大拆大建。
唐歷敏表示，根據柔性改造思路，有的城中村有成熟的生活配套，建築品質過關，可通過環境整治和增加公共配套完善功能，不用拆除。
推進土地制度改革
賦權農民自主開發
任何發展都要落實到空間上，南京大學地理與海洋科學學院副院長黃賢金教授建議江北新區要大膽爭取政策，推進土地制度改革，為新區帶來更大的經濟和社會效益。
根據不同區域用地現狀，制定相應的土地政策。浦口組團，人口高度集中，住宅商服用地比例高，這要加強與總體規劃的銜接，突出城鄉用地融合，打造存量用地示範空間;而對高新大廠組團，傳統工業用地佔比高，屬於産城融合型，則要加快低效工業用地退出，構建工業用地開發再利用長效機制;雄州組團，大力開展舊城改造，優化城鄉用地結構。
江北新區同樣需要開展鄉村建設，建設特色集鎮，改造老村老鎮。在這個過程中，是把農民整體遷出安置，將土地、産權收歸國有，還是保留原來居民自主産權，農民長期持股?黃賢金傾向於後者。他説，從長期看，保留自主産權開發模式，農民福利效應提升最大。鄉村要通過精明收縮，從而實現精明增長。
目前，各地土地儲備部門是“管用一體”，黃賢金建議實施“管用分離”，敢於創新，像儲備城市建設用地一樣，對農村土地實施儲備。同時，各行業有必要實施土地規劃儲備，對全域旅遊用地制定規劃，劃出紅線，實現專項規劃整體佈局，避免旅遊佈局碎片化。
加快整合降制度成本
不再搞“大開發區”
靠增量土地運作，實現城市空間的大尺度拓展與延伸，中國城市規劃設計研究院原院長、高級城市規劃師李曉江認為，這樣的新城建設模式難以為繼。
當前，新城新區發展存在幾大矛盾：經濟産業發展迅猛，社會文化發展相對滯後;就業崗位增加，生活配套基本公共服務缺失;城市空間擴展快速，人居環境品質不高;産業園區模式主導，空間碎片化、孤島化。新城新區建設，要實現三個回歸：從工業園區向城市複合功能區回歸;從經濟增長向社會文化多元發展回歸;從單純就業向豐富社會生活回歸。
南京大學建築與城市規劃學院張京祥教授分析，目前經濟增長乏力，産業結構面臨調整，城鎮化減速，江北新區的重心要放在創新發展模式，全力推動治理創新，萬萬不能簡單照搬過去經驗，再建一個新的“大開發區”。
制度成本是絕不該被忽視的高昂代價，江北新區平臺眾多，最近剛整合兩園、兩街道為直管區，但從長遠看，江北新區儘早在更大範圍內實現整合將極大降低制度成本。
江北新區將注重政策分區引導與差異化發展戰略，城市建設區分更新升級區和集中優化發展區，精準施策分類發展。
注重人的需求，將成為江北新區的城市治理和城鎮化建設的核心理念。全國已有近3億人口進入中等收入群體，2025年將達五六億，以中等收入群體為主體的消費需求正在成為推動經濟增長的重要動力。
“有些願意留在城市的人，也許就是因為愛到江邊發呆，而不僅僅是為了一份工作。”李曉江提醒，江北新區需要正視人的需求，謀劃未來的城市發展。
本報記者 顏芳