【食品安全法治論壇成果摘選】浙江省小餐飲治理的立法與監管實踐

發佈時間： 2018-12-12 10:05:11   |  來源： 中國醫藥報   |  責任編輯： 張豐

當下，如何建立小餐飲的監管模式是全國共同推進的制度建設。在應對小餐飲起點低、數量多、執法人員少等共性問題時，浙江省通過打造小餐飲治理的“浙江模式”，用規範的立法和高效的監管回應了行業發展、便民服務等多元訴求。

專題立法體現浙江特色

小餐飲是“城市煙火氣息”的重要體現。但不可否認的是，小餐飲存在數量多、流動性大、衛生條件差等監管問題。對此，浙江省從立法層面對如何有效監管小餐飲進行了反思，並確定了以下內容。

第一，依法明確小餐飲的定義。《食品安全法》第三十六條規定，食品生産加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。根據以往實踐經驗，小餐飲應納入“等”字的範疇。因此可通過地方法規規範小餐飲的監管。《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規定》對小餐飲進行了明確定義：有固定場所，使用面積不足50平方米，經濟內容簡單，對主體不加限制。根據該定義，符合條件的個體工商戶和企業都可以登記小餐飲。

第二，小餐飲登記時，賦予其選擇的空間。簡化、降低小餐飲準入門檻是國務院“放管服”的要求，也是回應監管一線的必然選擇。對此，浙江省通過立法手段規範了小餐飲的登記準入制度。實踐中，主管部門尊重經營者的選擇權，保障其經營自由。對於符合條件的經營者，一方面降低其準入門檻，即登記準入；另一方面，也允許並積極引導其提高自身條件，申請食品經營許可證。引導式的監管既保證了經營者的選擇權不受損害，又保證了餐飲業內的主體多樣性。此外，積極引導經營者辦理經營許可證，也可以避免其一味地追求低門檻，從而提升餐飲行業整體發展水準。就登記而言，制度要求經營者必須要取得營業執照之後再進行備案登記，並明確對於無營業執照無登記的小餐飲應按照無照的情形進行處罰。

第三，放開限制，允許登記的小餐飲在網路上經營。《網路餐飲服務食品安全監督管理辦法》規定餐飲服務經營必須要取得經營許可證。浙江作為網路經濟較為發達的省份，對於小餐飲能否在網路上經營，保持一種審慎監管的態度並開展先行先試。地方相關法規中，明確指出了小餐飲可以在網路上經營，但前提是在備案材料中加以説明。此舉既能支援新生事物的發展，又能使監管部門根據備案材料和登記情況開展有效監管。截止到2018年10月底，浙江全省備案登記的小餐飲有16萬多家，在網路上經營的有4萬多家，佔25%左右。

強化事中事後監管體現浙江規範

浙江省對小餐飲實施寬進嚴出的政策，主要通過事中事後監管來確保食品安全。

其一，事後及時管理。相關規定明確監管部門要在小餐飲進行備案登記之後的一個月內，對其食品安全保障工作進行全面檢查，並依據具體的備案登記情況，重點檢查經營場所面積、安全狀況以及是否存在禁止經營等問題。

其二，動態分析管理。小餐飲監管工作包括實施禁止目錄，即將一些食品安全風險較高、經營條件難以達到相應標準的業態列入禁止經營目錄，比如自釀酒、鮮奶吧等。換言之，如果經營者經營上述目錄中的業態便應被認定為是無證經營的違法行為，罰款起點為5萬元。此外，通過立法授權，省級部門可以根據實際需求進行動態調整，實現風險動態把控。這一授權的意義在於提高行政效率，使動態調整更加及時。畢竟相比地方立法，部門的規範性文件更具時效性。

其三，透明公開管理。根據《浙江省行政程式辦法》的有關規定，省監管部門制定了執法全過程的規範，並配備了相應的攝影攝像設備，對監管全過程進行記錄，實現了執法情況可查詢、可還原。

創新管理體現浙江效率

小餐飲的監管問題突出了兩個創新方向。一方面，浙江省按照國務院精神，在全國範圍內首次以立法方式明確了“雙隨機”抽查。與此同時，主管部門積極梳理小餐飲的監管清單，制定監管標準，推進市場領域按標準監管、一次到位的抽查模式，大大提升了小餐飲的監管效率。另一方面，創新三大監管載體，提高網路點餐的安全保障水準。這包括：一是同“餓了麼”等平臺開展食安封簽項目，其主要要求是商戶在出餐之前使用統一的封簽進行分裝，並在騎手配送的過程中確保封簽完好無損，避免外賣食品在配送過程中受到污染。目前全市一共有3000多家小餐飲使用了食安封簽。二是推動網路餐飲後廚陽光可視。在此基礎上，餓了麼、美團等手機終端的應用可以直接接入陽光項目，以便消費者實時觀看外賣商家的後廚。三是搭建智慧監管平臺，運用網路訂餐大數據抓取服務系統，助力網路點餐科學高效監管。今年以來共下架問題商戶1700余家，有效減少了食品安全隱患。

綜上，浙江省對小餐飲的監管做了積極的探索和實踐，取得了一些成績，也存在一些不足和困擾，後續將進一步通過自下而上的層級溝通和自上而下的部門指導，加強小餐飲的依法治理工作，確保群眾的飲食安全。（作者單位：浙江省藥品監管局 阮穎瀟）