兩項城鄉養老制度合併 分析稱僅邁出最容易一小步

健康中國health.china.com.cn　時間： 2014-02-10 　 來源： 光明日報

　　2月7日，國務院常務會議決定，合併新型農村社會養老保險(以下簡稱新農保)和城鎮居民社會養老保險(以下簡稱城居保)，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。消息一齣，立即引發熱議。

　　有網友將這兩項城鄉養老制度的合併，視為打破了城鄉養老“雙軌制”。對此，部分業內人士指出，這兩個制度合併僅僅是邁出了最容易的第一步，並不能就此消除城鄉養老制度差距的樊籬，關鍵在於新型農村社會養老保險和城鎮職工基本養老保險的融合，但這兩個制度之間存在較大鴻溝，目前尚未找到有效的融合手段。

　　城居保和新農保有省份已合併

　　目前，我國“社會養老保險”分為五種：機關公務員、事業單位、城鎮職工、城鎮居民和新農保。此次合併的並非關注度最高的機關事業人員與企業職工的雙軌，而是城鎮居民社會養老保險與新農保。

　　據了解，“新農保”建立於2009年，替代了之前的“老農保”，針對農民設立，目前參保人數達到4億多人;而“城居保”則建立於2011年，針對城市18歲到60歲處於工作年齡但沒有工作的居民，這個群體人數不多，全國僅幾千萬人，參保人數就更少了，僅為千萬人左右。

　　“這兩種養老保險制度設計上非常相像，比如，都設立了個人賬戶，個人向賬戶裏繳費，繳費公式也類似，其中新農保每人每年繳費從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇;兩種制度養老金髮放公式也類似，都是到60歲就每人每月固定開始領取養老金，跟以前的繳費記錄沒有任何關係。”社科院世界社保研究中心主任鄭秉文説。他指出，由於新農保和城居保兩種制度極為類似，又是先後設立，重要的是，城居保制度的參保人數很少，為節省管理成本，有些省份在2011年城居保起步之初直接就將兩種保險制度合二為一。

　　首都經濟貿易大學勞動經濟專業教授庹國柱也認為，城鄉居民養老制度的設置比較類似，城鄉居民基本養老制度統一的難度較小，先從容易整合的做起，為下一步整個社會養老體制的大整合打下基礎。

　　合併後制度設計仍有可加強餘地

　　此次國務院會議決定，合併後的制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合併前的新農保和城居保保持基本一致。基金籌集採取個人繳、集體助、政府補的方式，中央財政按基礎養老金標準，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。

　　實際上，在2012年人社部發佈的統計公報裏就已經將二者的數據合二為一，合併之後的稱謂叫作“城鄉居民社會養老保險”。2012年，新農保和城居保合併之後的“城鄉居民基本養老保險制度”共支出養老金1150億元，領取人數達13075萬人。據推算，在這兩個養老保險制度裏，每人平均一年領取養老金是880元，每月73元。城居保的待遇水準略高於新農保。

　　“新農保和城居保的支出主要來自中央財政的轉移支付，其次才是地方財政拿一部分，而集體組織配套的資金則是微乎其微。這樣一個融資條件和來源結構，對於基層財政來説造成不了什麼壓力。”鄭秉文説。

　　鄭秉文分析指出，這兩項制度在合併時最好還應有所改善，而不僅僅是簡單地合併。“比如，目前這兩個制度設計特點更像救助制度，在財務可持續性上也還有一些加強的餘地，在未來的養老保障所有改革的頂層設計中，應有所改進和完善。再比如，在基金投資制度等方面也有很大的改革空間，截至2012年底，這兩個制度的基金結余累計已高達2300億元，但仍存在銀行，面臨很大的貶值風險。”

　　打破城鄉養老樊籬並非這兩項制度

　　北京師範大學公益研究院院長王振耀表示，這個政策出臺後，在基本養老保險方面，將不再區分城市、農村的身份，由中央財政統一承擔責任，起步雖然還很低，但意義很大。

　　儘管如此，新農保和城居保合併，僅僅是邁出了養老保險制度城鄉統籌的第一步，在某種程度上説，也是最容易實現的一小步。

　　“真正打破城鄉養老樊籬的是城鎮職工基本養老保險制度和新農保的有效融合和有效銜接，但是，由於這兩個制度在設計上有很大不同，目前尚沒有比較好的思路。”鄭秉文説，建立於上世紀90年代的城鎮職工基本養老保險制度是為了配合國企改革設立的，這個制度設置有很多條件，其中，必須要有完整的繳費記錄，必須繳費達到15年以上等等。而新農保則沒有這些條件，甚至沒有繳費，也能領取養老金。

　　“我們不能苛求當時設立這項制度。”鄭秉文説，城鎮職工基本養老保險制度目前還是適合正規的企業，如果當時也考慮城鄉統一的養老保險，則會降低城鎮職工改革的積極性。他認為，在目前城鄉二元現狀下，要想將城鄉養老完全融合(指城鎮職工基本養老保險制度與新農保)，還比較困難，仍有待探索。(本報記者邱玥)