發展迴圈經濟的産權政策研究

雖然在國務院頒布的《關於加快發展迴圈經濟的若干意見》中並沒有將發展迴圈經濟的資源與環境産權改革與規劃作為實施重點,但是産權政策實際上是發展迴圈經濟的重點與前提。筆者在博士後出站報告中明確指出,資源與環境的市場價格,實際上就是其産權價格。如果沒有明晰的産權,那麼相關的價格對策、財政對策、投資對策、消費對策的實施效果都將是難盡人意的。而從我國目前的國情來看,産權改革又是發展迴圈經濟過程中最複雜、最艱難的環節。在此,筆者僅概括簡要提出幾點發展迴圈經濟的産權改革設想。

迴圈經濟産權市場制度建設包含三個層次(産權界定、交易權安排、産權交易制度)的産權制度建設。所以,優化我國的迴圈經濟産權市場制度,必須針對我國在這三個層次的産權制度安排所存在的問題和不足,採取有效的建設路徑和對策。

1.建立市場化的迴圈經濟公共産權規制模式。

迴圈經濟産權市場作為一個混合市場,必須首先優化“公”權市場。我國目前的生態産權市場主要以“公”權形式存在,故引入市場化的“公”權市場模式是我國發展迴圈經濟産權市場優化的第一步,也是目前條件下的重要一步,可以有效消除目前我國環境與資源産權初始界定過度國有化而造成嚴重的“政府失靈”問題。引入市場化的“公”權市場模式需要兩個步驟:一是環境與資源産權所有權代理市場化;二是環境與資源的使用權獲得市場化。

行使環境與資源的所有權,存在著從國家到地方到具體代理人的層層委託代理關係,這樣,也就同時存在著代理人行為嚴重背離生態環境與資源公共産權主體和終極所有權人利益的可能,從而産生“政府失靈”。解決生態代理“政府失靈”的最有效途徑是加強權力制衡,引入“公”權交易市場(選票交易),在此基礎上優化政府生態規制,包括:強化對生態代理者的規制、建立生態代理租金消散機制、放鬆生態規制和優化規制手段等,同時引入自然資源産權代理者競爭機制,即引入政府間的競爭。引入自然資源産權代理競爭的基本做法是把生態環境保護納入各級政府“政績”考核的指標體系,並把傳統的GDP核算轉化成綠色GDP核算以量化評估各個代理人的生態環境保護績效。引入市場化的“公”權市場模式的第二個步驟是生態環境與資源的使用權獲得市場化。要打破“公有”——“公用”的環保運作範式,必須改變環境與資源使用權無償獲取的産權安排制度,引入市場競爭和有償獲得生態環境資源使用權的産權安排制度。為解決環境與資源所有權與使用權權益不對等的失效,必須實行使用者支付制度。對自然資源使用權的獲得,根據不同自然資源的性質和用途規定不同的使用稅費和獲得途徑,如對緊缺資源實行高標準收費使用制度;對不可再生的特別資源實行管制使用制度;對一般性再生資源實行市場定價制度;對公益性資源實行限價使用制度等。

2.在現有所有權安排下,實現環境與資源使用權與經營權市場化。

現階段,在我國迴圈經濟産權市場發育不良,環境與資源産權管理存在較大程度的“政府失靈”的條件下,推進迴圈經濟産權市場規範化建設需要相對穩定的所有權安排,即由國家作為環境與資源産權所有權主體的過渡階段,先在此基礎上實現環境與資源使用權和經營權的明確界定和市場化後才實行部分所有權市場化,以避免所有權界定、劃分和交易引起迴圈經濟産權市場混亂和壟斷,造成環境與資源産權失序而難以收拾。

明確使用權和經營權應打破“公有”——“公用”——“公營”中的“公用”——“公營”運作範式,避免使用權和經營權混淆。市場化的措施是應把使用權和經營權按生態資源公共性、外部性作技術性分離,明確使用權和經營權各自的權能,引入民營企業、外資企業等非國有企業參與環境與資源産權的經營和競爭,使國有企業從部分環境與資源的經營領域退出,形成多元化的環境與資源經營制度。自然資源使用權和經營權的明確和分離主要依據自然資源的公益性和外部性而定,對公共性和外部性很強的自然資源,如大氣、生態和生活所需的淡水、緊缺的耕地和城市土地等可再生的自然資源;黃金、鋁、石油等我國稀缺的金屬和非金屬礦産資源;生態公益林、珍稀動植物、防止荒漠化的草原等有很大生態保護作用的可再生生物資源,應實行使用權和經營權的結合,由公共事業部門去經營,或在政府的嚴格管制下由一般企業經營。而對排他性、競爭性強,公共外部性相對較弱的自然資源,如生産性用水、經濟林、荒地、儲量豐富的礦産資源、可畜養的非珍稀動物等,應明確把使用權與經營權分離,讓經營權自主進入市場交易。在這個過程中,國家出臺自然資源相關法律規定經營權和交易權的合法性是必須突破的重要一步。

同時完善排污權交易。在我國,排污權的經營權還停留在排污權的使用者必須向所有者申請或購買排污權的使用權這一層次,即使用者在免費使用的份額用完後,超標部分可向政府“受懲罰性”購買(交納排污收費),使用者與使用者之間互相購買或經營者出賣給使用者的層次上,排污權交易至今還處於試點階段。今後,在明確界分排污權的所有權、使用權和經營權後,我國排污權交易市場的啟動還需系列的配套制度和措施,包括:第一,制定排污權交易的法律法規。第二,原始排污權應實行有償核發。第三,佔有排污權應按期交納補償費。第四,排污權交易要與總量控制緊密結合。第五,提高環境監測水準。第六,加強環境監管。

3.把部分環境與資源的所有權私有化,形成公私産權接軌的混合市場。

環境與資源産權交易多種多樣,但最徹底的産權交易是所有權交易。所以,我國迴圈經濟産權市場的完善,最終需要將部分的環境與資源的所有權私有化,為引入完善的市場機制創造基礎條件。

根據我國的環境與資源狀況和迴圈經濟産權市場現狀,對其所有權私有化有如下設想:

(1)從單一的自然資源所有權到建立多元化的所有權體系。

根據自然資源産權多樣化特徵,應分門別類建立起多樣的所有權體系。對於産權界限比較清晰的自然資源,如森林、草原、礦山等,應在平衡公共利益和所有者與使用者利益前提下,根據其使用、經營的公共性和外部性大小,將自然資源的所有權分配或拍賣給不同的産權主體,包括國家、地方政府、企業和個人;對於産權邊界模糊而難以界定、外部性很大的自然資源,如海洋水産資源、地下水、大氣等,應繼續以公共産權主體為所有者,但需要改變目前政出多頭的所有權結構,由統一的機構組織作為單一的所有者來管理。

(2)建立可“回收”的環境納污資源(排污權)所有權制度。

可“回收”的環境納污資源所有權制度有三種“回收”形式。第一種形式為廠商通過減排獲得的排污權可歸自己所有,在規定的時期內自己安排使用,並可出售給其他廠商。這是排污權制度最基本的形式。第二種形式為排污權“存權”制度,即廠商可以像存款一樣把減排獲得的排污權在沒有交易對象時存放在“排污銀行”裏,以在某個時候取出來出售或使用。美國實行的是這種制度。第三種形式為排污權的間接所有制度,即企業可以進入排污治理設施建設和經營領域,為企業單獨或集中處理污染排放物,從而間接獲得排污權的所有權,把其出售給企業或返賣給政府。1980年後,這項制度已在歐美國家開展實施。我國的排污權所有權安排和市場建設應同時實行這三種形式的制度,因為這三種制度一脈相連,相輔相成。在我國目前環保資金投入不充足的情況下,尤其應抓緊第三種制度的推行。(國家資訊中心博士後科研工作站閆敏博士後摘編)


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