“一老一小”服務體系統籌推進的政策支援分析

完善統籌推進一老一小服務發展的政策支援體系，需從供需兩端出發，根據供給上的不充分、不平衡和需求上的保基本到多元化，構建出“促發展、增供給、補短板、強保障”四種政策類型，在統籌推進這四種政策類型時，應從制度銜接、政策整合以及機制協同三個方面入手採取相應的策略。

一、研究背景

根據中國人口統計數據，2023年全國65歲及以上人口占比從上年的14.9％上升至　15.4％，表明我國老齡化的程度進一步加深。同時，人口自然增長率為－1.48‰，較2022年下降0.88‰，顯示出少子化趨勢的加劇。這一趨勢表明我國正面臨人口老齡化與少子化並存的雙重挑戰。〔1〕2020年，《國務院辦公廳關於促進養老托育服務健康發展的意見》（國辦發〔2020〕52號）提出“統籌推進城鄉養老托育發展”“積極支援普惠性服務發展”；2022年，國家衛生健康委等17部門印發《關於進一步完善和落實積極生育支援措施的指導意見》（國衛人口發〔2022〕26號），提出“全國所有地市要印發實施‘一老一小’整體解決方案。”都將統籌推動養老托育（一老一小）服務發展作為政策體系中的重要環節。

儘管中央和地方政府已經出臺了一系列政策，但在具體實施過程中，仍存在政策落實不到位、政策間協調性不強；服務專業化與標準化缺失，體制機制創新滯後；資金投入總體上不足，特別是對於普惠性服務的財政補貼和稅收優惠力度有待加強等問題。一言以蔽之：政策與資源配置不足，體現出“非體系化”的特徵。與之對應，體系化則指的是能實現政策與資源的合理配置。如何構建統籌推進一老一小服務發展的政策體系是本文需要探討的問題。

二、基於“供－需”結構的政策體系框架

供給和需求是一老一小服務體系的兩個重要環節。二者的匹配程度越高，服務越能得到充分的“消費”，也意味著整個養老托育服務體系越趨於完善。

供給方面。據據國家資訊中心經濟預測部胡祖銓所述，我國需要社會和家庭照護的老年人和重度殘疾人超過5000萬人，但養老床位僅800多萬張。每千人口擁有的嬰幼兒托位數1.8個，遠低於經合組織（OECD）國家超過12個的平均水準。托育服務總量供給不足與某些地區托育機構空置現象並存，〔2〕且存在行業社會信任度偏低，普惠化發展不足等問題。同時，城鄉之間、不同地區之間的養老托育資源配置存在較大差距。城市地區尤其是大城市的養老托育服務供給相對充足，而農村地區和中小城市則相對匱乏。這種不均衡的資源配置導致了服務的不公平性，加劇了地區間的社會不平等。

需求方面。從保基本兜底線到普惠性乃至市場化被視為一個從基本滿足到多元豐富滿足的連續統。以養老為例，基本養老服務是為滿足老年人最基本、最普遍的生存與發展需要而提供的基本公共服務，包括兜底性服務。〔3〕普惠式服務是指成本可負擔、方便可及的養老托育服務，旨在擴大服務供給，提高服務品質，提升可持續發展能力。〔4多元化個性服務是指除了基本和普惠服務之外，根據個人或家庭的特定需求提供的定制化服務。這可能包括高端養老機構、特色托育服務、專業護理、文化娛樂等多種形式的服務。養老托育服務需求的連續統是一個逐步升級的過程。

站在供給的角度看當前的一老一小服務，供給不充分與不平衡的情況並存。站在需求的角度看，受經濟差異、個人價值觀和生活方式日趨多樣化的影響，存在基本需求與多元化需求這兩端。統籌推進養老托育服務發展的政策體系，即是以供給的不充分、不平衡和需求的基本性、多元性為兩軸，劃分出四種針對性的政策類型，逐步細化和完善政策體系。

圖1：統籌推進一老一小服務發展的政策體系

如圖1所示，這個政策體系由促發展、增供給、補短板、強保障四種政策類型構成。其中，補短板、增供給屬於基礎性的支援政策，目的是滿足基本服務需求；強保障、促發展屬於發展性的政策支援，強保障才能行穩走遠，促發展才能有更加豐富而又高品質的服務以滿足多元需求。

三、政策體系中四種類型政策的統籌內容

圖1中，“補短板”政策類型，針對基本需求供給不平衡；“強保障”政策類型，針對多元需求供給不平衡；“增供給”政策類型，針對基本需求供給不充分；“促發展”政策類型，針對多元需求供給不充分。

統籌“促發展”政策，促進市場化、産業化發展。一方面，統籌優化養老托育領域營商環境，推動服務供給沿著“産品化－商品化－産業化”〔5〕的進路逐步發展。著力在“開辦便利”“存量資源高效利用”“金融支援”“土地供應”“強化數據資源支撐”“財稅優惠”等方面加大政策支援力度。另一方面，以生命全週期、生活全領域視角，大力培育發展養老育幼相關産業。在現有産業園區的基礎上疊加銀發經濟元素，鼓勵企業開發新科技元素的養老托育服務，促進老年人、幼兒用品製造業設計能力提升，完善創新設計生態系統。

統籌“增供給”政策，增加設施、服務和人才供給。設施方面，優化鄉村養老設施佈局，支援各類主體利用存量低效用地和商業服務用地等開展養老托育服務；新建住宅小區配套建設養老托育服務設施。服務方面，擴大多方參與、多種方式的服務供給，增強家庭照護能力，優化居家社區服務，提升公辦機構服務水準，整合服務資源，拓展服務能力和輻射範圍。人才方面，加強老年醫學、老年護理、社會工作、嬰幼兒發展與健康管理、嬰幼兒保育等學科專業建設。加強養老托育從業人員崗前培訓、崗位技能提升培訓、轉崗轉業培訓和創業培訓。

統籌“補短板”政策，保基本、織牢兜底線保障網。促進資源均衡配置，確保涉及老年少兒人口的基本服務保障到位。對有意願的特困老年人實行集中供養，全面落實對分散供養特困老年人的委託照料服務。全面落實與嬰幼兒相關的基本公共服務項目，加強預防接種、免費健康體檢等健康服務項目，以及特殊兒童群體基本生活保障、困境兒童保障等關愛服務項目。發展集中管理運營的社區養老和托育服務網路，支援具備綜合功能的社區服務設施建設，引導專業化機構進社區、進家庭。加強公辦和公建民營養老機構建設，堅持公益屬性，切實滿足特困人員集中供養需求。

統籌“強保障”政策，完善社會保障和公共服務等制度。延續實施階段性降低失業保險、工傷保險費率，階段性緩繳養老保險、失業保險、工傷保險的單位繳費部分，靈活就業人員可以自願緩繳等一系列的支援政策。深化醫養有機結合，發展養老服務聯合體，支援根據老年人健康狀況在居家、社區、機構間接續養老。建立工作協同機制，加強部門資訊互通共用，確保稅費優惠政策全面、及時惠及市場主體。完善養老托育服務綜合監管體系，以養老托育機構品質安全、從業人員、運營秩序等方面為重點加強監管，實行監管清單式管理。

四、一老一小服務支援政策的統籌推進策略

任何事物都不是孤立片面的，一老一小服務統籌推進的政策不止涉及民政、衛健、發改委、財政等部門，還與很多政府部門及各類法律法規制度有關聯。這種關聯更多的表現在相關的制度銜接、政策整合以及機制協同。因此在推進政策的過程中，應從這三個方面入手採取相應的策略。以實現制度制定、政策推進和服務運作過程中不同層次之間的協作和協調。

制度銜接。在“一老一小”服務支援政策的統籌推進中，政策框架與實施細則的制度銜接是確保政策連貫性和有效性的關鍵。通過建立有效的跨部門協調機制，可以整合不同部門的資源和力量，形成政策合力。在制度銜接的實際操作中，需要加強頂層設計，明確各部門職責和協調機制；建立政策評估和反饋機制，及時調整和完善政策；加強跨部門溝通和資訊共用，提高政策執行的透明度和一致性；通過立法和政策引導，促進資源均衡分配，確保政策公平性。

政策整合。在政策整合過程中，政策目標一致性是需要確保不同政策目標之間的協調性和互補性，避免政策間的衝突和重疊。養老政策應與醫療保健政策相結合，托育政策應與教育政策相銜接，共同構建全生命週期的服務支援體系。政策工具的創新與整合是提高“一老一小”服務政策效果的關鍵，可以更有效地實現政策目標。政策效果評估與反饋是政策整合中不可或缺的環節，它有助於及時了解政策實施效果，為政策調整提供依據。通過政策目標一致性、政策工具創新與整合以及政策效果評估與反饋的有機結合，可以確保“一老一小”服務支援政策的統籌推進，實現政策效果的最大化。

機制協同。政府與市場的協同是“一老一小”服務支援政策統籌推進的重要機制。通過政府引導和市場運作的有機結合，可以更有效地滿足社會需求，提高服務效率和品質。公共與私營部門的合作（PPP模式）是實現“一老一小”服務政策目標的有效途徑。通過合作，可以整合公共部門的政策優勢和私營部門的運營效率，提高服務供給的品質和效率。社會力量的動員與參與是“一老一小”服務政策統籌推進的重要補充。通過動員社會力量，可以拓寬服務供給渠道，增強服務的多樣性和覆蓋面。

五、結語

在“一老一小”服務支援政策的統籌推進中，政策制定需要與社會需求有效對接，政策實施應注重資源配置效率和效率提升，政策監督和品質控制是確保政策有效實施的關鍵。這些策略的綜合考量，有助於構建一個更加完善的“一老一小”服務體系，滿足社會不斷增長的服務需求，提升服務供給的品質和效率。

楊芳勇，江西省社會科學院社會學研究所副研究員；

龔夢玲，江西省社會科學院發展戰略研究所助理研究員；

楊永超，南昌大學第一附屬醫院主管藥師。

基金項目：江西省社會科學“十四五”基金項目“江西‘一老一小’服務體系統籌推進的政策支援研究”（23SH21D）