雲南省昆明市：構建多民族融榮與共的社會治理“同心圓”

近年來，昆明市以組織制度建設強化協同配合，以交流交往交融促進民族團結，以共建共治共用促進和諧發展，努力探索具有雲南元素、昆明特色的邊疆民族地區社會治理模式。

一、背景與起因

昆明是多民族聚居的邊疆省會城市，下轄7區1市6縣，其中有3個少數民族自治縣、4個民族鄉、2196個少數民族雜居村，少數民族人口130萬人（包括40萬少數民族流動人口），佔全市人口的18.9%，有10個世居民族，呈現分佈廣、大分散、小聚居的特點，是全國省會城市中轄民族自治地方最多、世居民族成份最多、少數民族人口總數位居第二的城市，是中華民族大家庭的縮影。隨著全市經濟社會的快速發展，在不同族群、信仰、習俗、職業多元多樣背景下，社會創造力競相迸發，社會治理難度和壓力也相應增大，暴露出一些問題和短板：一是部門間合力難以形成。2018年，昆明市每人平均GDP突破10000美元，提高生活品質成為人民群眾普遍關注的現實問題，環境保護、物業管理、交通擁堵以及參政議政成為人民群眾普遍關心的現實問題，這些問題從部門獨立解決變成需要多部門協同、社會力量廣泛參與共治才能妥善解決，過去的管理模式已經不適應社會發展需要，建立健全“協同高效、一體化推進”解決現實問題的體制機制需求十分迫切。二是人民群眾幸福感滿意度不夠高。社會組織培養發展緩慢，承接政府公共服務的能力不強；愛心企業、志願團隊、居民群眾參與治理的渠道不暢、積極性不高，沒有形成多元主體共建共治共用的治理格局。城鄉發展差距大，基層社會治理成本高、效率低，政府千方百計想把事情做好，但群眾並不買賬，傳統治理模式遇到了新挑戰。三是社會矛盾多發易發。雲南邊境線長度約4060公里，與三個國家毗鄰，昆明作為雲南唯一人口超500萬，流動人口占總人口比例接近40%的超大城市，是雲南國際大通道建設的樞紐城市，是多民族融合發展的聚集地，各類社會利益關係複雜，社會階層結構分化，社會矛盾和問題交織疊加，公共安全風險防控、社會和諧平安建設面臨很多新的挑戰。

為切實解決這些現實問題，昆明市不斷探索實踐，創新邊疆民族地區社會治理模式，充分調動各民族群眾和廣大社會力量參與社會治理，積極破解社會治理重點領域和關鍵環節問題。

二、做法與經過

（一）以組織制度建設強化協同配合，形成邊疆善治強大合力。以體制機制創新促進資源整合、力量融合、功能聚合，加強部門間協同高效，一體化解決社會問題。通過建強組織體系，推動協同配合。成立市委書記任組長的市委社會建設工作領導小組，定期和不定期研究解決社會問題，高位推動部門間形成合力。新組建市委社會工作委員會作為市委常設部門（目前全國省會城市中僅昆明、成都、鄭州成立此專門機構），由市委常委兼任書記，及時召集涉及相關部門，切實研究解決工作推進中的問題。各縣（市）區由黨委副書記兼任社會工委書記，通過實踐創新，實現以單點突破帶動全市全面鋪開解決社會建設中各類現實問題。通過完善政策制度，推動協同配合。出臺《關於創新社會治理加強基層建設規劃綱要（2018——2035）》、《關於進一步加強城鄉社區治理的實施意見》等政策文件，科學謀劃治理目標和具體舉措，推動各級各部門關注研究解決邊疆民族地區社會問題，促進社會治理有序推進、健康發展。通過建立評價體系，推動協同配合。制定“1+2”指標評價體系。“1”是從社會活力、社會服務、社會環境“三大維度”，將昆明市近3年“居民每人平均可支配收入”、“每千人口醫療衛生機構床位數”、“每人平均公共綠地面積”、“群眾安全感滿意度”等36項民生類指標進行縱向比較，同時與全國各省會城市進行橫向比較，編撰《昆明社會治理髮展報告（2019）》，找準差距與短板，提出整改意見，由常務副市長牽頭督促相關部門研究解決，不斷縮小邊疆民族地區與先進發達地區的差距。“2”是針對市級部門和 “縣區、街鄉、村社”，每年委託第三方對社會治理工作進行綜合測評，提出建設性意見，點對點指導督促改進，不斷強化工作合力，有序提升社會治理能力。

（二）以交流交往交融促進民族團結，構建邊疆治理共同體。堅持“昆明是我家、建設靠大家”，提升公眾參與積極性，推動各民族結成利益共同體、建設共同體、情感共同體。以示範創建促團結。以“全國民族團結示範市”創建為抓手，探索建立嵌入式居住示範社區，打造100個示範社區，通過示範帶動，全面提高治理能力。金星社區“百家宴”、金沙社區“老王調解室”、春暉社區“智創共建聯盟”、五棵樹村“民族團結示範村”、糯黑村“中國少數民族特色村落”、盛高大城社區“鄰里守望站”、新村社區“陳大姐工作室”等一批特色示範品牌，推動各民族人民在生活中互助，在生産上共融，鞏固民族團結和諧局面。以民主協商促共治。全市70%的社區建立協商議事委員會，鼓勵支援各民族居民和駐區單位廣泛參與，不斷強化群眾社會責任感，凝聚社會治理的最大公約數。盤龍區採用“8+X”工作模式開展基層民主協商議事，鼓勵各民族群眾積極動手解決家門口的“民生小實事”，通過“居民議事協商-居民自籌資金-居民申報項目-政府補助資金-居民實施項目-居民評價項目”的方式，有效解決“小區停車秩序整治”“廁所革命”“小區樓頂防水”等問題。以文化交流促共識。在全國首創“基層公共文化服務包”，打造“春城文化節”、“民族團結長街宴”、“文化大舞臺”等群眾性文化活動品牌，引導各民族同聲歌唱、同臺娛樂。舉辦“綜合民族一家親”書畫展、文藝晚會及“絲路雲裳.昆明民族時裝周”等系列主題活動，搭建起各民族溝通的橋梁和紐帶。以服務管理促共融。搭建少數民族服務聯繫平臺、資訊服務平臺、創業促就業服務平臺、糾紛調處和法律援助平臺、民族社團培育平臺“五位一體”服務載體，完善流動人口服務，增強各民族流動人口對春城的認同感、歸屬感。盤龍區金江路社區開設“三官一律師”睦鄰中心、“四點半課堂”等，服務轄區各民族群眾。以社會協同促戰疫。充分發揮網格化管理和城鄉基層黨組織、自治組織和群團組織作用，動員各民族群眾積極響應、主動參與，匯集起強大的群防群控抗疫力量。全市累計10.8萬名黨員、2萬餘名社區工作者、4.1萬名志願者投身戰“疫”。祿勸縣、尋甸縣、石林縣“村村響”大喇叭用彝語、苗語、傈僳語等少數民族語言廣播疫情防控知識，動員村民做群防群控的宣傳者、參與者、踐行者。祿勸縣少數民族群眾自創彝語山歌助力戰疫宣傳。富民縣羅免鎮發動苗族、彝族等各民族黨員志願者，自行縫製口罩，滿足群眾防疫需求。石林縣板橋街道、富民縣赤鷲鎮等動員菜農捐贈蔬菜直供昆明一線抗疫醫療機構。

（三）以共建共治共用促進和諧發展，奏響興邊富民最強音。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，確保人民安居樂業，社會安定和諧，建設更高水準的平安昆明。夯實治理根基，共建和諧昆明。堅持黨建引領，在街道成立“大工委”和駐區單位全面參與的黨建聯盟，在社區成立“大黨委”，建立黨建聯席會議制度，健全黨組織領導下的村民自治、民主協商、群團帶動、社會參與機制，不斷夯實平安建設的組織基礎、群眾基礎。把社會治理的重心落到城鄉社區，實現基層黨組織全覆蓋，推行“黨建引領、街鄉吹哨、部門報到”工作機制，推動管理和服務力量下沉，激活平安昆明建設的“神經末梢”。五華區在翠湖周邊文藝團隊中成立廣場舞協會黨支部，以黨建引領各類組織健康發展，及時解決噪音擾民等問題，成為和諧昆明建設一道靚麗風景線。培養民族人才，共建和諧昆明。與雲南民族大學等駐昆高校合作辦學，定向招錄少數民族學生，大力培養少數民族幹部和發展少數民族黨員，不斷增強黨組織的凝聚力和組織力。祿勸縣少數民族處級、科級幹部分別達到同級別幹部的36.36%、37.33%，各民族民族幹部背著國徽去山村開庭，雙語審案，田間地頭調解，火塘邊調查等把服務送到群眾家門口成為工作常態。注重科技支撐，共建和諧昆明。加快“智慧城市”建設，推動“雲上雲”與公共安全、城市運作、電子政務等並軌，充分利用大數據平臺，提供社會治理支撐。盤龍區金沙社區運用電子地圖、資訊技術，把區域內人、地、物、事、組織等社會治理與公共服務內容全部納入網格，構建起一個數據化建模、資訊化管理的“數字金沙”。強化群防群治，共建和諧昆明。積極探索矛盾糾紛多元化調解體系，推行“樓棟長”和“十戶長”制度，建立社會治安“六張防控網”，推進“五級治理”模式，實行網格化管理，加強群防群治，讓服務群眾不留死角，社會治理人人參與。晉寧區舊寨村推行村民聯防巡邏制度，定期召開矛盾糾紛調處工作列會，分析匯總研究矛盾隱患資訊，“急事先辦、重要事快辦”，及時調處，不留積案、不留盲區，榮獲“全國鄉村治理示範村”榮譽稱號。石林縣長湖鎮地處邊遠山區，少數民族佔94.38%，鎮黨委以黨建為統領，將60歲以上的老黨員、各村德高望重的“族輩長老”等220人，發展成為 “義務調解員”，同時發展了一批“編外警察”、“全科醫生”……他們發揮自身優勢，為構建“共建、共治、共用”的社會治理格局夯實基層基礎，為平安穩定發展保駕護航。發展社會組織，共建和諧昆明。優化社區資源配置，培育孵化社會組織，建設社工人才隊伍，逐步形成社區組織發現居民需求、統籌設計項目、社會組織承接、專業團隊參與的工作體系。漢族、回族、彝族、白族等各民族群眾踴躍參與志願服務團隊，爭當“市民河長”保護滇池。官渡區建立公益創投機制，推廣街道社工中心，以購買服務方式引導社會組織參與群眾個性化服務，提高群眾幸福感、滿意度。五華區觀音寺社區建立“殘疾人日間照料站”，開展康復訓練、技能培訓等，通過針對性服務，提高特殊群體融入社會能力。

三、成效與反響

（一）社會治理的組織優勢逐步顯現。昆明市通過頂層設計，以黨委為統領高位推動，由市級領導牽頭從7個領域重點推進，30個部門齊心協力全面抓落實，協同高效解決了一批涉及多個部門的現實問題。以適應社會主要矛盾變化為導向，以解決人民群眾關心的社會問題為目標，不斷優化組織結構，奔著問題去、盯著問題改，建立健全適應形勢發展需要的組織體系，系統可持續研究解決社會問題。建立完善黨組織領導下的樓棟長、“十戶長”等基層自治組織，上下聯動，解決“看得見的管不了，管得了的看不見”問題，改變“大事管不了，小事不想管”現象。初步構建起協同高效的組織運作體系、系統整合的政策制度體系，普惠公平的公共服務體系、嚴防風險的群防群控體系、自治規範的社會動員體系，形成了邊疆民族地區全方位、多維度、深層次、立體化的社會治理格局。2016年至2018年，昆明市社會治理綜合指數得分從80.36分上升至81.03分，呈現平穩上升態勢。2019年全市地區生産總值較上年增長6.5%，城鄉居民每人平均可支配收入同比增長7.7%和9.8%，貧困發生率下降到0.26％，滇池全湖水質上升為Ⅳ類，為近30年來最好水準。

（二）民族團結共同體的格局初步形成。至2019年末，全市各類社會組織1.1萬個，實名註冊志願者114.7萬人，志願服務項目6.8萬個，“每萬人口助理社工師及以上社會工作人才”、“已成立業委會小區佔符合成立條件小區比例”、“註冊志願者人數佔常住人口數比例”等多項指標實現10%以上大幅增長，城鄉社區協商率達90%以上，“多元主體、多元平臺、多元服務”的社會治理體系加快形成，各民族參與治理的熱情充分激發。通過各民族群眾“共商共議”、“共建共治”，全市城鄉社區面貌煥然一新，環境由臟到潔、治安由亂到順、管理由弱到強、服務由差到優、黨群由散到聚，各民族群眾真切地感受到治理成效，進一步堅定了各民族群眾在黨的全面領導下，榮辱與共，同心同行，共築社會治理共同體的信心和決心。2019年，昆明榮獲“全國民族團結進步示範市”，尋甸、祿勸和石林3個民族自治縣榮獲“全國民族團結進步創建示範縣”，石林縣榮獲“海峽兩岸少數民族交流與合作基地”。

（三）人民群眾安全感滿意度不斷提高。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，著力從源頭上化解矛盾糾紛，深入推進掃黑除惡專項鬥爭，逐步完善立體化社會治安防控體系，初步構建“定點見紅、全線飄紅”群防群治工作格局，平安昆明建設取得積極成效。治安防控堅強有力，2019年，全市“兩搶”警情同比下降52.5%，刑事案件立案同比下降39.12%。群眾安全感滿意度綜合滿意率上升2.47個百分點，達94.09%，未發生因民族宗教因素引發的重大群體性事件。

四、探討與評論

昆明市把社會治理當作基礎性、長遠性、根本性任務抓，探索體制機制、實現路徑、效能轉化，打造了邊疆民族地區市域社會治理現代化建設的新樣本。

（一）堅持和完善制度體系是加強和創新邊疆民族地區社會治理的重要基石。昆明市加強頂層設計，夯實了體制機制基礎。社會治理難在系統整合，貴在統籌協調，需要把我國根本制度優勢更好地轉化為社會治理效能，把堅持黨的領導、人民當家做主與依法治理有機結合落在實處。昆明市堅持把社會治理作為黨委政府的一號工程，探索形成了縱向到底、橫向到邊的體制機制，為把黨的政治優勢、組織優勢、制度優勢轉化為社會治理優勢提供了有力保障。

（二）交流交往交融是打造民族地區社會治理共同體的重要路徑。昆明市大力推動民族團結共融，暢通了共建共治共用的渠道。以民族交流交往交融為紐帶，可有效推動各民族之間經濟、文化、社會的融合發展。昆明市通過推動節慶互慶、風俗互適、婚姻互通、生産互助，加深各民族群眾血脈相通、和衷共濟的情感，激發起各民族群眾共建共治共融共用美好幸福生活的熱情，推動全社會結成利益共同體、建設共同體、情感共同體。

（三）滿足各族人民群眾美好生活需求是社會治理的終極目標。昆明市堅持以人民為中心，使廣大群眾獲得感、幸福感、安全感不斷增強。社會治理必須找準服務群眾的切入點和著力點。昆明市從各民族群眾最關心關注的公共文化服務、基層民主協商、治安亂象整治、微權利治理等方面入手，積極回應各民族群眾的訴求和期盼，及時解決大家最關心最直接最現實的利益問題，讓各民族群眾在共建共治共融共用中感受發展的紅利，感受黨的溫暖，不斷提升各民族群眾的獲得感、幸福感、安全感。