陳國平：深化農村土地所有制改革 促進城鄉一體化融合發展

“三農”問題一直困擾中國，不僅涉及國家糧食戰略安全，還涉及到社會和諧穩定及社會經濟的持續發展，被視為全黨工作的“重中之重”，2004 年以來已連續發佈了 15 個指導“三農”工作的中央一號文件。十九大報告首次提出“實施鄉村振興戰略”，明確“要堅持農業農村優先發展，按照産業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活 富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制和政策體系，加快推進農 業農村現代化”。為了解決三農問題，國內大量專家學者做了很多工作，從技術層面提出了很多方案，國家出臺了諸多強農惠農政策，各級政府花費了大量人力、物力、財力，但“三農”問題並未得到根本性解決。城鄉一體化發展是解決“三農”問題的根本途徑，如果我們不從“三農”問題的制度成因上獲得突破，謹小慎微，抱殘守缺，求穩怕亂，只在技術層面小修小補，城鄉不能真正有效地一體化融合發展，將難於如期圓滿完成鄉村振興戰略，並順利實現農業農村現代化的階段性目標。為了實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化，全面建設社會主義現代化強國，必須充分認識“三農”問題的嚴峻形勢及其制度 成因，突破認識誤區，轉變思想觀念，創新機制體制，加強立法修法，深化農村土地所有制及農民宅基地制度改革，盤活農村沉睡的資源要素，釋放農村改革的紅利，真正建立健全城鄉融合發展的體制和政策體系。

“三農”問題現狀

一是“三農”財政投入巨大，非務工農民貧困依舊。據統計，近年來全國財政（中央加地方）用於“三農”的投入每年高達 3 萬億元（全口徑的三農投入），而且發動社會各行各業大力開展“三農”專項對口支援活動。由於中國農業人口眾多，非務工農民實際獲得的政府補貼很少。2017 年全國城鎮居民每人平均收入 36396 元，農村居民每人平均收入 13432 元（其中很大部分來源於外出務工）， 城鄉居民每人平均收入倍差 2．71。農村地區 1．8 億非外出務工勞動者的年度平均收入降到貧困線之下，僅僅 2530 元。通過前所未有的力度 推進脫貧攻堅工作，截止2017 年末全國農村貧困人口仍有 3046 萬， 另有近 6000 萬人處於低水準、不穩定的溫飽。

二是農用耕地資源有限，但農田撂荒及工業污染日益嚴重。我國是一個十三億多人口的大國，糧食安全不能依賴於進口，必須立足於自己解決。中國人多地少，現有耕地面積在風調雨順的情況 下，方可勉強保障國家糧食安全。由於現行農村土地所有制的弊端，制約了農業生産的規模化和機械化，傳統的小農經營模式，機械化程 度低，勞作辛苦，導致農業生産效益低下，難於養家糊口，為了謀生和改善生活水準，大量農村勞力外出務工，導致大量寶貴的農村土地資源被粗放經營或者撂荒。近年不僅城鎮建設及經濟發展佔用大量優質農田，而且土壤污染日益嚴重（受污染耕地約 1．5 億畝），進一步惡化了我國食品安全保障。

三是農業勞動效率低下，食品戰略安全堪憂。一個發達的現代化國家，農業從業人口約佔從事經濟活動人口總數的 2－5％。據統計，2017年年末中國鄉村就業人數為 35178 萬人，佔整個就業人口的 45．31％，農業增加值為 6．55 萬億元，僅佔全國經濟總量比重的 7．92％。中國雖有幾億農民，2017 年我國糧食累計進口13062 萬噸，其中進口大豆 9553 萬噸，三大主糧凈進口已常態化，糧食自給率可能降到82．3％，中國食用油自給率下降至 32．3％，中國正在成為全球第一糧食進口大國，中國糧食缺口達億噸以上。

四是農業生産與經營人員的素質低。有效的現代化農業生産、經營需要較高素質的農業從業人員。發達國家農業從業人員，絕大多數都經過了相關專業學習和培訓，學習過程中，他們目的明確，熟練掌握了現代農業生産和經營所需的科學知識、技術和管理技能。雖然我國有許多農業大學，幾十年來培養了大批農業相關學科的博士、碩士和本專科畢業生，因為體制原因，加上從事農業生産條件艱苦、收益低，學農不愛農，多數畢業生改行從事其他行業工作，造成農業高等教育資源浪費。農村有知識、有技能、有經商能力的人才以及有農業生産經驗的青壯勞動力外流，導致一線農業生産、經營人員的素質低下。

五是農民的承包地成了農民的雞肋。2017 年全國人戶分離人口 2．91 億人，其中流動人口2．44 億。現行土地制度下，農民承包的幾畝土地，仿佛雞肋，棄之可惜，食之無味，糊口有餘，致富不足，已成為羈絆 2 億多農民工舉家徹底脫離農村向市民轉化的主要原因。許多農民工已成為實質上的工人和市民， 雖然具有現代工人的一切表徵，但無法從心理上和權利上真正融入城市，導致農民工在城市客居思想嚴重，缺乏主人翁精神。農民工不能舉家融入城市，許多夫妻長期兩地分居，犧牲正常的家庭生活，大量留守兒童缺乏家庭溫暖和良好的家庭教育，對社會未來的穩定埋下許多隱患。

六是社會資本不敢下鄉。發展現代農業需要社會投資，但城市資金只能以農業企業的方式承租農民的土地。社會資本投資是為了追求利潤，由於農業投資週期長，農産品生産回報率低，土地租賃費相當於一季作物價格，一般每畝每年 600元左右（對於出讓土地的農民是微薄的收益），加上用工成本，企業從事大田農作物生産，毫無利潤可圖，要麼改變土地農業用途，要麼只能從事經濟作物生産，許多農業企業出現虧損，甚至破産，許多不法農業企業靠套取國家項目資金謀利。因為是承租的農民土地，沒有耕地産權，人無恒産則無恒心，企業缺乏投資現代農業的積極性，而且土地流轉常常出現法律糾紛，導致社會資本不敢下鄉。

七是鄉村振興及農業發展所需資金缺口大。我國農村幅員廣闊，人口眾多，農業生産設備落後，農村社會公共服務基礎設施匱乏，所需農業發展及農村社會公共服務基礎設施建設資金巨大，單靠政府的資金投入，將會杯水車薪。不能有效地解決農業和農村發展所需鉅額資金，任何農村改革措施的效果將會大打折扣。目前的中國，一邊是貧窮落後、經濟不發達、社會公共服務基礎 設施差的農村，一邊是城市中産階級和富裕階層擁有大量閒置資金，因為政策限制，找不到安全和好的投資渠道。許多富人因缺乏安全感和有效的投資渠道，將大量的資産和財富流轉國外，這些財富的流失對中國的經濟和社會建設將具有極大的負面影響。現行房産政策強化城鄉分隔，城鎮居民不得佔用農村集體土地建設住宅，不得到農村購 買宅基地、農民住宅，導致城鄉互動成為農村各種力量和要素向城市的單向流動，妨礙了城市資金、現代文明和生活方式向農村拓展，嚴重制約了農村經濟和文化的建設和發展。

“三農”問題的制度成因分析

困擾我國多年的“三農”問題的核心因素是目前的農村土地制度。 我國現行的農村土地制度是在特殊的歷史條件下形成的，存在權屬不明、農民權益虛化、土地分割零碎、耕作不便、農村資源要素沉睡、流轉困難、影響穩定、制約發展等問題。土地承包期到期後，再延長 30 年不變，出現“生不增，死不退”，形成“死人有地，活人無地”，“出嫁的女兒有地，娶進的媳婦無地”等不合理現象。

長期實行的二元社會戶籍制度是三農問題形成的主要原因：幾十年固化的“農業人口”和 “非農業人口”的戶口界限，剝奪了農民對居住地點和工作的選擇權利，使農民被迫在低收入崗位和低收入地區工作，加劇了城鄉割裂、社會分化和貧富差距。即使在戶籍制度改革的今天，許多城市仍然實施積分制入戶政策，僅讓有能力在城市穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，甚至把戶口當作人才引進的獎品和工具，限制能力較弱的農民工安家落戶。

此外，許多人對農民承包土地的重要性存在兩個認識誤區。第一個認識誤區是：自古以來，耕者有其田，土地是農民賴以生存的根基。 由於這個認識誤區，幾十年來，將農民固化在狹小的一塊耕地上。在工業和服務業落後的農業社會裏，土地是農民賴以生存的根基，我國 幾十年的土地制度，對保障我國的糧食安全、緩衝社會就業壓力以及 維護社會穩定起了非常重要的作用。然而，隨著我國現代工業和服務業的發展壯大，工農收入差距愈來愈大，大量農村青壯年勞動力常年外出務工，農村家庭絕大部分收入不再依賴農業生産，農民謀生方式已多元化，土地不再是農民賴以生存的根基。

第二個認識誤區是：土地私有化後，將導致大量農民失去土地，農民不可逆的進城，中國城市可能出現大規模的貧民窟，影響社會穩定。許多人潛意識裏將農村農業領域當作剩餘勞動力的“蓄水池”和貧困人口的“蓄水池”，通過戶籍制度限制無一技之長的貧困農民在城市落戶，希望保持大量的農村人口作為緩衝，經濟好時，為城市和工業發展提供廉價勞動力，承擔最臟、最苦、最累、最險的工作；經濟不好，出現失業潮時，回到農村靠那一畝三分地養家糊口，不給城市添負擔，恐懼城市出現大規模的貧民窟，影響市容市貌和城市社會穩定。實際上，對於無一技之長的貧困農民，因為城市有類型繁多的不同工作，比在農村更容易謀生。隨著第二和第三産業的發展，完全可以吸納農村轉移人口的就業。

健全城鄉一體化融合發展的建議

一是全國人大應加快立法修法，推動農村土地集體所有制的深化改革 。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。40 年前安徽小崗村 18 戶 農民冒著坐牢的危險“包産到戶”，推動了中國農村改革，在當時歷史 背景下，極大地解放了農村生産力。但聯産承包責任制這種傳統的小 農經營模式，只能解決基本溫飽，難於改善農民的生活水準，已遠遠 不能適應現代經濟發展的需要。實施鄉村振興戰略，加快推進農業農 村現代化，需要大量資金和人才。目前實施的農村土地政策，對城市 資金和人才下農村及農業農村現代化形成體制性障礙。我國現行土地 政策受限于意識形態的禁錮，部分人思想中仍有“姓資姓社觀念”，把土地私有化看作社會主義和資本主義的分水嶺，把城市資本下鄉視為洪水猛獸。面對農村土地集體所有制的弊端，所做的改革還僅局限在既定所有制終極規範內的非本質調整，未能從根本上解決農村土地的資源配置效率和勞動生産率的問題。農村改革已進入深水區，需要有改革開放初期鄧小平壯士斷腕的魄力，中央應成立權威性的農村改革專家組，深入調研，開展農村土地所有制改革研討，達成全社會共識，推動農村土地集體所有制的深化改革，建立農村土地所有權和宅基地所有權新模式。全國人大應加快立法修法，在憲法層面，為鄉村振興戰略及農業農村現代化的發展保駕護航，加快破除城鄉藩籬，釋放農 村改革的紅利，真正建立城鄉資源要素雙向自由流通，城鄉一體化融合發展的體制和政策體系，盤活農村沉睡的資源要素，使市場在農業農村資源配置中起決定性作用。如果農村土地資源能貨幣化，將激活半個中國的財富，不僅可以促進農業農村跨越式發展，而且將成為中國經濟發展的新增長點。

二是加快戶籍制度的改革，實行城鄉戶籍一元化管理，給予農民平等的公民權利。農村及農民的貧窮落後本質上源於不合理的城鄉二元戶籍制度設計。目前有 2．8 億左右農民工在城鎮或工礦區從事非農工作，許多已成為實質性的工人和市民。儘快清除歧視性政策，改革和完善戶籍制度，打破城鄉戶籍壁壘，消除公民因戶口不同享受不同待遇，是解 決城鄉居民平等，實現公民“遷徙自由”的必要條件。加快“農民工”融入城市社會，不僅有利於和諧社會的建立，擴大內需，還可加快我國城市化和現代化進程。

三是立法賦予農民宅基地和房産完全産權，放開和鼓勵城市居民到農村購買房地産。中國城鎮住房市場化改革，從住房福利制度改變為以産權私有 為主的制度，市場機制在住房市場發揮了重要的資源配置作用，不但極大地改善了城鎮居民的居住條件，提高了城鎮居民的生活水準，而且房地産行業已經成為國民經濟的支柱行業，帶動了下游大量行業的蓬勃發展，提供了大量就業崗位，併為地方政府帶來了巨量的財政收入，促進了城市現代化建設，市容市貌發生了翻天覆地的變化。 隨著交通的發達和便利，私人交通工具的大量普及，人們的生活空間已獲得擴大，城市的高度發展影響了生態和環境，越來越多的城市中産和富裕階層人群嚮往清新、安靜的農村“山水田園”生活。許多城市退休居民，因為城市生活成本高、空氣污染嚴重等因素，也希望到空氣清新、綠水青山的農村安居養老。應統一城鄉規劃，打破城分割的體制和政策，大膽探索和改革妨礙城鄉互動、融合的體制性和政策性障礙，立法賦予農民宅基地和房産完全産權，放開和鼓勵城市 居民到農村購買房地産，因勢利導地引進城市資源參與新農村建設，加快城市資金、現代文明和生活方式向農村拓展，使農村與城市一樣共用現代文明。將城市的巨量閒置資金引入農村，不僅為城市閒置資金開闢安全的投資渠道，還可以有效解決農業發展及農村社會公共服務基礎設施建設所需巨大資金。農民可從出售農村宅基地和房産收入中，獲得大量資金脫貧致富，可以到城市投資、購房，加快農村人口向城市轉化和城市化進程。

四是加大第三産業發展力度，吸納更多就業人口。全球第三産業增加值佔 GDP 比重達到 60％以上。美國第三産業 佔 GDP 比重高達 80％，第三産業就業人口占全部就業人口的比例達到 70％以上。2016 年年末中國第一産業就業人員佔 27．7％；第二産業就業人員佔 28．8％；第三産業就業人員佔 43．5％，2017 年中國第三産業增加值比重為 51．6％。表明中國第三産業還有廣闊的發展空間，應加大第三産業發展力度，吸納更多的農村轉移就業人口。鼓勵低端製造業從沿海向內陸轉移及城市資金到落後地區農村辦企業，通過政策和稅收優惠方式，補償物流成本，促進農村地區第二、第三産業發展，實現農民“就近就業、就近居住”的需求。

五是建立和完善覆蓋全民的社會保障體系。建立和完善覆蓋全民的社會保障體系，對失去土地承包經營權、 房産宅基地和缺乏基本技能而失業的農民提供基本的社會保障，如養老保險、失業保險等制度，逐步淡化和消除農民將土地作為失業和養老保險的心理。對文化程度低、缺乏基本技能、進入城市謀生的農民，政府應進行免費技能培訓，提供就業崗位。對進城入鎮的農民，符合條件的全部納入低保範圍，並在就醫、子女就學、簽訂勞動合同和稅費徵收等方面提供優惠政策，解除農民的後顧之憂。

六是加快建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。由於過去制度及體制的原因，我國長期形成了二元結構社會，國家公務人員、事業單位人員、工人、城市居民等生老病死等可以得到社會的良好保障。改革開放前，絕大多數出生在農村的人，沒有進城當公務員、工人的權利，為國家從事著比公務員、工人繁重得多的農業生産勞動。農民為了國家的利益和糧食安全、社會的穩定、城市居 民的生活作出了重大貢獻，但農民年老喪失勞動力後，不能象公務員、 工人一樣得到應有的社會養老保障，只有依靠家庭子女贍養，增加了 子女的生活負擔。“老有所養”應覆蓋中國各行各業喪失勞動能力的老 人，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。（作者：重慶市人民政府參事陳國平）

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作者簡介

陳國平教授，重慶市人民政府參事，重慶大學生物工程學院二級教授、博 士生導師，重慶市學術技術帶頭人。英國諾丁漢大學博士，英國謝菲爾德大學、 諾丁漢大學及牛津大學博士後。曾兼任重慶市第三屆政協常委，重慶市第四屆 人民代表大會代表，民盟重慶市第四屆委員會副主委，重慶市沙坪壩區第十二、 十三屆政協副主席。先後主持國家高技術研究發展計劃（863 計劃）1 項目、國 家自然科學基金 5 項及其他省部級項目 10 余項，發表學術論文 150 余篇，其中 國外 SCI 收錄論文 90 余篇。