城鄉融合發展呼喚土地制度改革新突破

土地者，民之本也。新中國成立以來我國經濟社會的歷次重大發展，無不與農村土地制度改革關係密切。新時期進一步深化農村改革，推進城鄉融合發展，處理好農民與土地的關係，依然是重要主線。作為我國農村最基本的制度，土地制度改革無疑是鄉村振興的關鍵變數，是下好城鄉融合發展這盤大棋的關鍵“棋子”。可以説，土地要素活不活，不僅關係到農業農村現代化的實現，也關係到城鎮化高品質發展和現代化進程的快慢。

不久前發佈的《中共中央 國務院關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），圍繞建設城鄉統一建設用地市場，對農村“三塊地”改革作出了重要部署，一些新提法、新舉措受到廣泛關注。

關於農村承包地，《意見》提出改革完善農村承包地制度，關鍵詞是“確權放活”。其中，土地承包期再延長30年，不僅給真正搞農業的人吃上“定心丸”，也解決了外出務工群體的後顧之憂。實行“三權分置”改革，將所有權、承包權、經營權分置並行，不是單純拆分概念，也不是簡單地在過去“兩權”的基礎上增加“一權”，而是農村土地權利的重新配置，既適應了農村生産力發展要求，也有效保護了農民土地權益。允許土地經營權入股從事農業産業化經營，讓農民不僅能自己種地獲得經營性收入，同時也可以分享農業全産業鏈利潤，增收致富渠道更多了。

關於農村宅基地，《意見》提出要穩慎改革農村宅基地制度。在我國農村土地中，宅基地面積佔到大頭，宅基地制度改革恰恰也是最複雜和最敏感的。過去40年來，我國城鎮化快速發展，數以億計的農業人口從農村進入城市，農村居住人口持續減少，居民點用地面積卻不減反增，出現“人走地增”的反常現象，造成城鄉土地資源“一邊閒置、雙向緊缺”。一定程度上而言，農村宅基地制度改革能否取得突破，成為農村土地制度改革成效的“試金石”。《意見》提出探索宅基地“三權分置”、盤活利用閒置宅基地、對存量宅基地實行退出有償等，都是推動“地隨人轉”、提高城鄉土地資源利用效率的有效舉措。然而，農村宅基地關乎農民住有所居，改不好、改得過急，都可能帶來社會穩定風險，必須審慎推進。

關於集體經營性建設用地，《意見》提出建立集體經營性建設用地入市制度。目前，全國33個試點縣（市、區）正在搞集體經營性建設用地試點，從試點效果看，確實是盤活農村建設用地資源、增加農民收入的好途徑。然而，由於農村集體經營性建設用地佔比不高且分佈不均衡，即便將來這項政策全面推開，多數地區還是很難開展農村集體經營性建設用地入市。這次《意見》提出，按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閒置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。將農村集體建設用地“三塊地”之間的轉換通道打通，事實上讓全國每個村莊都有了開展集體經營性建設用地入市的機會。一旦試點後普遍推開，多數農民都可能成為這項改革的受益者。

黨的十八大以來，無論是從廣度上還是深度上，我國農村土地制度調整都稱得上是一場影響深遠的重大變革。同時也要看到，我國農村土地制度仍有改革完善空間，城鄉土地資源離優化配置還有很長的路要走，與城鄉融合發展的要求還有較大差距。新時代推進城鄉融合發展，優化配置城鄉土地資源，呼喚更大力度的土地制度改革。如果説“三權分置”、農地確權是農村土地制度改革打基礎的工作，那麼進一步“賦權放活、活權增利”，推動土地資源變資産、資産變資本，讓更多農民公平分享土地增值收益，提高城鄉土地利用效率，則是深化農村土地制度改革的重要方向。

（作者：涂聖偉，係國家發改委産業經濟與技術經濟研究所副研究員）