重慶“三塊地”改革試出了什麼

朝霞中的重慶大足區惜字閣村 羅國家攝

◇重慶大足區賦予集體經營性建設用地與國有土地同等權能，依託農村土地交易市場、公共資源交易中心等實施公開交易，通過市場發現價格

◇集體經營性建設用地入市收益分配既是改革關鍵點，也是矛盾風險點，一些村組提煉總結了“三分兩不分”的做法，有一定借鑒意義

◇“農地入市”後，下一步如何厘清政府、集體和企業相應的權、責、利關係，需通過立法予以明確

近日，《瞭望》新聞週刊記者採訪了解到，正在試點的土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革（簡稱“三塊地”改革），正處於向基層實踐要經驗的階段，各試點地相關的成效和遇到的難題以及探索，將為國家決策提供參考。

作為全國33個“三塊地”改革試點區縣之一，5年來，重慶大足區對改革進行了綜合統籌，不搞“單兵突進”，在縮小徵地範圍、規範徵地程式的同時，完善“農地入市”政策，集體經營性建設用地與國有土地實現同權同價，城鄉用地方式發生了重大變革。通過大足這一改革“試驗田”，可以一窺土地制度改革對激活農村要素市場的積極促進作用。

賦予農地國有土地同等權能

非農建設不再單一依靠徵地，而是推動農村集體經營性建設用地入市，建立城鄉統一的建設用地市場，是當前農地改革的關鍵一環。農地怎麼入市？哪些農地可以入市？如果徵地不限範圍，可能擠壓農地入市的空間；如果徵地補償標準低於入市價格，可能影響被徵地農民積極性，甚至激化利益矛盾……

大足區的做法是，首先做好徵地與農地入市兩項制度的銜接、協調。大足區制定了徵地“清單”，明確規定國家機關用地和國防軍事用地，自然環境保護、災害防治和公共安全用地等七大類公益用地類型，可以進行徵地，縮小了徵地範圍。

目前，大足區已完成徵地改革試點項目4個。其中，位於龍崗街道前進社區的大足區城市生活垃圾填埋場擴建工程，徵地面積近900畝。“與過去拿到批文後就開始徵地不同，按照規範徵地程式的要求，這次前進社區的徵地流程發生了很大變化：先組織群眾聽證，並開農戶代表會議，向農民做好政策宣講，群眾有意見都可以充分表達。在代表會上，有2/3以上農戶同意徵地，才能啟動相關徵地程式。”龍崗街道國土所所長黃漢高説，因為把對民意的尊重放在了第一位，群眾合理訴求被充分吸納，使整個徵地過程很平穩，沒有發生大的矛盾。

其次，對非公共利益項目用地，通過集體經營性建設用地入市方式予以保障。在大足區，集體經營性建設用地已被賦予與國有土地同等的權能，入市交易方式與國有土地一樣，依託農村土地交易市場、公共資源交易中心等實施公開交易，通過市場發現價格。

“截至2018年底，大足區已完成‘入市’51宗，面積1471畝，成交總價款5億多元。”大足區規劃和自然資源局副局長羅曉宏説，集體經營性建設用地入市有明晰的交易流程，包括選定意向地塊、鎮街政府審核、相關職能部門審查、入市交易、入市主體繳納調節金、合同簽訂及備案、權證辦理等。

第三，靈活集體經營性建設用地入市渠道。就地入市。在大足區拾萬鎮長虹村3組，9.05畝集體經營性建設用地于2016年整塊就地入市，土地成交價535萬多元。“摘牌”的重慶巨好泵業有限公司是一家水泵零部件生産企業。公司副總經理高科介紹，土地進入市場交易前，已閒置10多年了。企業“摘牌”後讓土地重新利用起來。目前企業經營平穩，年産值有500多萬元。

將位置偏遠、閒置廢棄、零星分佈的存量集體經營性建設用地指標集中到區位優勢明顯、交通便利的産業集中區入市。

無論哪種渠道，羅曉宏介紹，關鍵是讓農民擁有改革知情權、參與權、決策權，“比如，圍繞農地是否入市、以什麼價位入市、土地用途、出讓底價等事項，需經集體經濟組織成員民主決策，相關決議需2/3以上成員簽字同意，形成正式錶決材料，並公示後才能施行。”

放寬宅基地權益變現渠道

農地入市首先要解決地從何處來，除了依靠盤活存量的集體經營性建設用地之外，審慎推進宅基地有償退出與集體經營性建設用地入市銜接，有助於釋放更多農村建設用地資源，也使有意願主動退地的農民獲益。

大足區在堅持土地集體所有的前提下，探索宅基地“産權激勵、要素流動”實現路徑。

第一，在保障農戶“住有所居”的前提下，賦予宅基地出租、轉讓、入股等多種權能。

大足區棠香街道和平村，由於臨近城區，農房租賃需求旺盛。“我們村農房租賃有150多戶，有的是單間出租，有的是整棟租賃，有的人租房搞起了農家樂，發展鄉村旅遊，房屋租金也成為農民收入的重要來源。”和平村支部書記蔣福銀告訴記者，僅在和平村1組，農房租賃收入一年就有五六十萬元，平均每戶收入1萬多元。

第二，制定“放活”負面清單，嚴守“三條底線”，即土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。對流轉範圍，大足區明確城鎮居民只能通過入股、租賃方式流轉宅基地使用權，禁止下鄉利用宅基地建別墅大院和私人會館。在此負面清單之外，則鼓勵政策與實踐創新。

“放活”擴大了宅基地退出變現渠道。在過去，宅基地變現主要是通過徵地、復墾轉為城鎮建設用地指標。現在，既可以通過宅基地復墾，以“地票”進行交易；也可將宅基地退還集體經濟組織後，對規劃為集體經營性建設用地的，通過集體經營性建設用地入市的方式，“變現”土地價值。

在大足區龍水鎮八柱村，去年有8戶農民自願退出宅基地，通過直接入市，獲得了現金補償。其中，63歲的村民羅天華家的農房有30多年了，長期空置無人居住。土地入市後，羅天華得到5萬多元補償，搬到鎮上與兒子一同居住。

集體、農民、企業共用土改紅利

大足區“三塊地”改革試點5年來，綜合效益逐步顯現出來，為大足區鄉村振興、城鄉統籌發展注入了新動力。

大足區集體經營性建設用地入市成交總價款已超過5億元，其中價格較高的商貿服務業用地，平均出讓價格達到50萬元/畝，農民、農村集體經濟組織獲得感增強。以拾萬鎮長虹村三組為例，組長谷名勇説，集體經營性建設用地“掛牌”交易後，在扣除相關成本，收取土地增值收益調節金、社集體留存集體積累之外，其餘的資金都分到了農民人頭上。三組260多名農民，平均每人可以分到近3000元，成了群眾實實在在的現金收益。

土地增值收益反哺“三農”。大足區規定，農村集體經濟組織按照不低於30%土地純收益進行提留。“這部分資金重點用於農村公共事業、改善基礎設施等方面，支援農村集體經濟發展壯大。”羅曉宏説。

通過購買或租賃集體經營性建設用地，企業用地途徑得到了拓寬。從事鍶鹽深加工的重慶元和精細化工有限公司，2017年6月向古龍鎮古龍社區3組租賃了46畝集體經營性建設用地，租期11年。該企業負責人介紹，通過簽訂入市出讓（租賃）合同，地塊界線、權屬都劃得明明白白，用地有了法律保障，企業就有了“定心丸”。下一步，元和公司準備投入3000萬元，用於廠區自動化技改，提升經營效率。

值得一提的是，長期以來，農村新産業、新業態培育難，一大癥結在於用地保障難，建設用地安排“重城輕鄉”的問題突出。現在依託“農地入市”，有助於緩解鄉村産業振興建設用地保障難題。

在大足區龍水鎮，重慶鼎翔農業發展有限公司通過3次“摘牌”，累計獲得近10畝集體經營性建設用地指標，準備新建一家冬菜精品大觀園，目前施工進展順利。公司總經理李華瓊告訴記者：“我們選定的地塊在交通主幹道旁，項目集冬菜加工、展示、餐飲于一體，今年內就將投入運營。”

資格權甄別亟待明確

《瞭望》新聞週刊記者採訪發現，當前集體經營性建設用地入市收益分配既是改革關鍵點，也是矛盾風險點。

一是收益如何分？根據改革設計，集體經濟組織留存的收益，不低於純收益的30%。一些村民擔心因為監管不到位，導致資金“跑冒滴漏”。

二是誰可以分？近年來，隨著進城務工、徵地拆遷、女兒外嫁等因素，大量農民轉戶進城或將戶口遷到別的村社，不再是本集體經濟組織成員。“農地入市”後，哪些人可以分，分多少，看法不一。按照鄉規民約，農村群眾一般認為外嫁女、已轉戶進城的人就不該參與分配，但在巨大利益面前，凡能沾邊的都想回來分，容易産生糾紛。

在實踐中，一些村組提煉總結了“三分兩不分”的做法，有一定借鑒意義。“三分”即“有戶籍、有承包地、長期居住的”可各分配收益的1/3；“兩不分”即“空挂戶、已參與農轉非享受社保的”不分配收益。

在宅基地改革中，宅基地農戶的資格權認定也存在現實障礙。保障宅基地農戶資格權是宅基地改革的重要目標。過去界定資格權的一個重要依據是戶籍，並具有本集體經濟組織成員資格，但如今農村人口流動加快，進城讀書的大學生、外嫁女、入贅男等不少人群或主動或被動遷移、更改了戶籍，這些人群的資格權如何準確認定，需要法律、政策逐步給予明晰。

一些改革配套問題也亟待明確回應。首先，集體經營性建設用地使用期限到期後，應如何處置？各地尚未形成統一意見；其次，集體經營性建設用地“批後監管”存在一定難度。例如，為了達到集約、節約用地的目的，相關部門對工業用地等有投入、産出指標要求，集體經營性建設用地入市後，如何參照相關要求規範實施，需要進一步探索；再者，“農地入市”後，如何進一步厘清政府、集體和企業相應的權、責、利關係，尚待國家結合改革實踐，通過立法予以明確。