推進城鄉融合發展要“立”“破”並舉

推進城鄉融合發展，對於城鎮化、鄉村振興，對於建設小康社會和實現現代化，都具有十分重要的意義。推進城鄉融合發展，要有“立”有“破”。“立”就是建立健全城鄉發展的體制機制；“破”就是下大力氣消除阻礙城鄉融合發展的體制壁壘

中共中央、國務院日前印發《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》。推進城鄉融合發展，對於城鎮化、鄉村振興，對於建設小康社會和實現現代化，都具有十分重要的意義。筆者認為，推進城鄉融合發展，要有“立”有“破”。“立”就是建立健全城鄉發展的體制機制；“破”就是下大力氣消除阻礙城鄉融合發展的體制壁壘。

“立”的辦法，主要措施手段就是政策要求、政策支援、政策鼓勵，就是搭建制度框架。以城鄉人口要素流動為例，就人口進城這一個方向而言，就要加大力度，放寬放開農業轉移人口進城落戶限制，要求、支援與鼓勵各級政府、企業和個人共同建立成本分擔機制，保證進城人口能享受到基本公共服務；就人口入鄉這一方向而言，就是要制定財政、金融、社會保障等多種政策，吸引各類人才返鄉創業、興業、建業。推進城鄉融合發展，需要充分運用“立”的辦法，列出正面工作清單。“立”的方向完整準確地體現了國家對於城鄉要素流動、資源公平合理配置的政策要求。政府部門發揮主導或引導作用，實實在在投入資源，通過“立”搭建起城鄉融合政策的四梁八柱。從中外經驗來看，城鄉發展涉及公平正義某些方面的要求，必須依靠政府來“立”，單靠市場機制無法達到預期目標。

推進城鄉融合發展，還要憑藉“破”的辦法，找到哪些地方是城鄉要素流動的制度性“堵”點，集中火力予以攻克。

從要素的本質屬性來看，人才、勞動力、資金、土地等要素，天然地知道流向哪。農業人口知道進城，城裏人知道下鄉，其實這是人們的理性選擇。過去大量農業轉移人口要進城，是因為一些大城市、特大城市的政策設置了許多苛刻條件，增加了落戶難度。同樣，當前城裏人因投資、經商、養老願意下鄉入鄉，也因為鄉村的人才加入有許多障礙，導致下鄉不易。城鄉融合政策所要做的工作，就是順應這種選擇，幫助拆除阻礙流動的各種有形墻、隱性墻。

從城鄉融合發展的現狀來看，改革開放特別是黨的十八大以來，我國在城鄉融合發展方面已經取得了顯著成績。但受制于城鄉二元管理體制，城鄉要素流動不暢、不充分的問題還沒有解決。阻礙城鄉要素流動的原因，主要是部分領域有“墻垛”，部分地段有“堵點”，部分水面有“礁石”，部分管道有“栓塞”。城鄉融合方面的政策重點，就應該是聚焦這些搬墻垛、移堵點、搬礁石、清栓塞，這些工作就是“破”。

從“立”也即鼓勵性政策多年運用來看，其效果需要具體分析。有的鼓勵性政策沒有政策實質性支援，光憑倡導效果不大；有的鼓勵性政策動用了過多的政策資源，對市場有擠出效應；有的鼓勵性政策過度使用，影響城鄉融合發展內在機制的形成；還有一類鼓勵性政策，在少數地方變成了形式主義，甚至搞成“運動”，地方幹部群眾非常反感。這些問題説明，鼓勵性政策很重要，但需要合理界定其範圍和限度。

（馮 奎 作者係國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心研究員）