國家公園保護“最美國土” 要實現全民共用

發佈時間:2021-11-08 10:35:00丨來源:中國網丨作者:丨責任編輯:蘇文彥

國家公園有一個根本的理念叫全民公益性,要實現全民的共用。所以下一步就要轉入正式建設階段,要給廣大群眾進入自然、親近自然提供便利條件和機會,在保護生態的同時體驗自然的美景。


時間:2021年11月5日

嘉賓:國家公園研究院院長 唐小平

中國網:自2016年以來,我國陸續開展了10個國家公園體制試點。今年10月12日,習近平主席在聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上宣佈:中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。消息一齣,受到全社會廣泛關注。人們在關注的同時,也不免好奇:國家公園跟我們常見的公園有什麼不同?老百姓能進去遊玩嗎?為什麼首批國家公園只有5家?設立標準又是什麼?針對這些問題,中國網《中國訪談》特邀國家公園研究院院長唐小平跟網大網友進行交流。

國家公園研究院院長唐小平(攝影:鄭亮)

中國網:唐院長您好,歡迎您做客中國網《中國訪談》節目,您可以跟我們網友打聲招呼。

唐小平:中國網的網友,各位觀眾大家好,主持人好。

中國網:我國近日設立了首批5個國家公園,這些國家公園跟我們平常所説的公園,比如説天壇公園,某某地質公園等等,有什麼樣的不同?

唐小平:這個問題挺好,因為很多人也問我這個問題。實際上國家公園它最大的不同——它是一個自然保護地,是一個生態保護措施。實際上,1872年美國黃石公園,當時總統給它簽署命名的時候,給它的命名叫“保護野生動物或自然資源的國家公園”,後來簡化了就叫國家公園。所以引入到我們國家以後,也是叫國家公園。這就會和城市休閒公園(相似),很多人會誤會。實際上它們根本的區別就是説,國家公園的主角應該是野生動植物或自然生態系統,而我們的城市裏邊的休閒的公園它是圍繞人的,人是主角,是為人提供的一些休閒場所。區別主要在這兒。

中國網:設立國家公園的主要目的是什麼?

唐小平:我們國家設立國家公園,當然最主要的用意還是保護,它首先是保護最有國家代表性的自然生態系統的完整性和原真性,也就是説它是一種大尺度的保護,對大面積的、處於原生狀態的生態系統進行保護。這是第一個。

第二個,它保護生態安全屏障,就是説我們國家國土生態安全的關鍵區域往往就是要建國家公園進行保護(的地方)。

第三個,保護生物多樣性,特別是野生動植物分佈富積的地方,特別是一些旗艦物種,像東北虎、大熊貓、雪豹,它們因為遷徙範圍大,所以對那些旗艦物種,我們往往以國家公園的形式進行保護。

當然,它最後也是要提供——為我們公眾提供一些優質的生態産品或生態服務,包括像科研、自然教育、遊戲體驗活動等等。

中國網:國家公園與其他各類自然保護地及公園又有一種什麼樣的關係?

唐小平:國家公園屬於自然保護地的一種類型。我們國家現在把自然保護地分成三大類,第一大類就是國家公園,第二大類是自然保護區,第三大類就是自然公園。自然公園包括風景名勝區,以前的濕地公園、森林公園、地質公園等等,包括海洋公園,這都屬於自然公園。它們應該來説都屬於我們建構的自然保護地,構成有機聯繫的自然保護地體系。

如果説有差異的話,主要是國家公園在保護地體系裏,它保護的層級,或者説我們管理的層級是最高的,保護的強度今後是最嚴的,它保護的對像是——我們現在把它叫最美的國土,就是説生態系統最重要的、自然遺産最精華的、生物多樣性最富積的,或者一些景觀最獨特的這些地方,往往以國家公園的形式來保護。其他一些典型的、重要的(區域),我們會用自然保護區、自然公園的形式來進行保護。

中國網:國家公園在試點的時候,強調的是體制試點,突出的是制度創新,那麼國家公園試點過程中都改革了哪些舊的制度,在制度創新上做了哪些探索?

唐小平:從2016年啟動三江源國家公園體制試點以來,國家前後批復了10個國家公園體制試點區。體制試點,顧名思義主要還是對它的體制機制——制度這些方面進行探索、創新,應該説經過這些年的體制試點,形成的國家公園的建設經驗還是挺多的。我想從體制機制角度來説,主要有這麼些突破。

第一個就是探索了適合中國國情的這種國家公園的管理體制。在試點期間,每個試點區都是根據它的一些當地的特殊情況採取了很多的管理模式。比如有東北虎豹(國家公園試點區),它採取了中央政府直接管理的模式,由國家林草局在長春設立了東北虎豹國家公園管理局;國家公園管理局下面按照分局保護站的垂直的管理模式來進行探索。像大熊貓(國家公園試點區)、祁連山(國家公園試點區)主要探索的是中央和地方政府共同管理的模式,我們國家林草局設立了大熊貓國家公園管理局、祁連山國家公園管理局;下面的分省的那個片區,由省政府建立片區管理局,在底下形成垂直管理。這是一種共建的模式。

還有一些像三江源、熱帶雨林、武夷山,它們主要還是一種委託省級政府進行管理的模式。而有一些,像普達措或者南山,它們由省級政府委託市縣級政府來進行管理。所以這種管理的模式探索得很多。通過這幾年的探索,我們進行總結的時候,現在就提出兩種模式在我們國家來説是比較好的:一種就是説跨省的,今後是中央協調,分片管理;如果是不跨省的,那麼就委託省級政府來管理,今後主要採取這兩種模式來管理。當然,跨省這塊還有一個特殊的,就是中央政府直接管理,就像東北虎豹國家公園。

第二個方面就是實現對整個國家公園範圍內所有自然資源資産的統一管理。國家把全民所有的自然資源資産委託給國家公園管理機構來代行所有者的職責,這樣的話它可以實現對國家公園範圍裏面的森林、草原、水這些自然資源的統一管理。(這)就改變以前不同部門管理資源的這種體制,所以我們説“九龍治水”的局面給它打破了,實現了統一的管理。這是我們在體制試點方面探索得最成功的(部分)。

第三個方面,我想就是對整個國家公園範圍裏面的管理和經營進行了分離。特別是這些自然資源,如果進行利用,開展經營性項目的話,包括旅遊,包括那些項目,就採取特許經營的模式。像三江源,在(雜多縣)昂賽鄉那塊地方,它要搞旅遊,最後就採取特許經營的模式,把旅遊的經營權通過招投標,確定給受權人,然後公園管理局主要對它進行監督。包括武夷山,像坐那個竹筏,包括裏面的車輛,轉移遊客的一些車輛,他們都採取特許經營的模式,並且經營人大部分都是本地的,或者是社區裏面的原住居民或者原住居民承擔的企業。這就是把管理權和經營權進行了分離,在這個方面進行了探索。

體制方面還有一些探索,比如説社區參與的問題,特別是讓老百姓來參與到管理中,這裡面來説,做得比較成功,就是我們創新了一種叫“生態管護員”的制度。10個試點區,總共我們在試點期間大約聘請了4萬多個當地的老百姓作為生態管護員,參與我們國家公園的這些保護、巡護等自然資源的管理(活動),他們都參與進來,所以他一邊放牧,一邊種地,同時還參與保護,然後中央財政對他發放一些工資或補貼。這種模式的話,受到當地社區特別是原住居民的肯定和擁護。

中國網:我們知道國家公園試點有10個,現在正式設立的只有5個。前不久習近平總書記在考察黃河入海口的時候,還提出要抓緊謀劃創建黃河口國家公園,那麼我們也想知道設立國家公園的依據是什麼?

唐小平:國家公園應該來説今後我們還是要長期建下去,不是説我建一批後邊就不設立了。今後我們是要構建一個以國家公園為主體的自然保護地體系,雖然國家公園的數量可能不一定是最多的,但是它必須有一定的規模。按照這個思路的話,我們怎麼把我剛才説“最美的國土”都納入到國家公園體系中去,所以我們現在正在做兩個工作:一個工作就是研究出臺了國家公園的設立標準,我們叫設立規範。今後遴選國家公園它是一個尺度,一個統一的尺度,也是我們國家公園能不能進入的一個準入的門檻。這個設立規範由市場監管總局發佈了,它主要是從國家代表性、生態重要性和管理可行性這三個準入條件方面選了9條評估指標,然後今後每個地方、每個區域,如果要建國家公園,我們用這9條指標去衡量,如果你符合了這個,達到這9條指標的要求,那麼就是説你是可以進入國家公園的門檻的。

同時,我們現在還做了一件工作,正在搞全國的國家公園空間佈局方案,這就是説可能我們用這個標準去衡量的話,也有很多可以進來的,但是我們應該要有一個均衡性,就是説不同的生態地理單元它都應該要有一個代表,咱們不能説扎堆地都在一個地方去建。這個工作現在正在研究、準備,已經有初步成果,經過中央審定以後就會發佈;發佈以後,那麼就作為我們今後設立國家公園一個主要的依據或基礎。

國家公園空間佈局主要的思路首先是把全國按照自然地理格局或生態功能格局的差異,把全國劃分成我們叫生態地理單元,就是説每個單元裏面主要的生態系統類型和生態過程大致是相似的,就按照這個思路來把全國劃了39個自然生態地理區域。然後我們在生態地理區域裏面選擇有可能——我剛才説的和國家公園設立標準有可能夠得上的這些區域,我們對它進行評估,劃分不同的評估區域,每個裏面去選,全國選了200多個。然後在200多個裏面,我們按照設立規範評估,最後優中選優,拿出一個整個佈局的方案,可能一個自然生態地理單元裏面最少一個或者最多兩個三個的,但是全國來説,不會太多。現在我們把這個方案也放在網上,也在徵求大家的意見,就是説你心目中的國家公園,大家來投投票。當時我記得那個方案是接近70個(國家公園),讓大家來投票。然後我們根據大家的反映和選擇,可能最後要刪除一些,最後保留一些,這樣的話,我們把最後的方案成果報給中央。

這個方案的話,我看了一下,今後重點可能還是在生態安全屏障一些關鍵區域我們要佈局。一個,比如説像青藏高原,青藏高原既是中華水塔,也是亞洲水塔,特別是全球氣候變化的策源地,所以它的生態應該來説非常關鍵,那麼我們要把地球第三極保護好的話,可能今後它是一個佈局國家公園的重點。

另外一個,包括我們的黃河流域,黃河流域它的生態來説還是很脆弱的,我們一直從黃河源到中間像諾爾蓋,最後一直到黃河口,可能在一些關鍵的節點上,都要佈局一些國家公園,然後進行保護。

第三個,比如像長江流域,長江流域也是我們的母親河,所以從源頭開始,一直到中間,一直到整個流域,我們也選幾個關鍵節點,設計國家公園,來進行保護,這是重點區域。

再一個包括我們的海洋,我們有廣闊的領海或者一些海域,這裡面的海洋生物也是豐富的,比如説像南海的珊瑚礁,包括東海、黃海有一些河口地區,這些今後都是要重點保護的。

中國網:我們知道我國的自然保護地建設和生物多樣性保護成果頗豐,但是也存在著野生動物棲息地破碎等問題。我們也注意到一些國家公園很大,比如説大熊貓國家公園,還有不少人生活在裏面。那麼在國家公園的管理上,從國家公園的完整性的角度來説,怎麼來解決這個難題?

唐小平:對,國家公園的設立本身就是為了保護整個自然生態系統的完整性,剛才你提到的大熊貓,它作為一個旗艦物種,它也是一個散物種。通過保護大熊貓,能把棲息地或棲息地所在的一些生態系統都完整地保存下來、保護下來。實際上現在大熊貓經過這些年的保護,我們建了接近60多個專門的自然保護區去保護大熊貓這個物種,但是能納入保護區的棲息地長期以來增長幅度不是太大,60多個自然保護區可能保護了野生大熊貓種群棲息地大概60%出點頭。主要就是因為行政區域的分割,我們有一些開發強度大了以後,對它的棲息地的分割,原來靠零碎的或者小的保護地保護起來效果不大。所以這次我們就把整個大熊貓的棲息地,它的一些關鍵區域,作為一個整體納入到大熊貓國家公園,這樣使整個野生大熊貓種群的70%都納入到了整個國家公園範圍之內。這裡面,我們看了一下,有13個以前相對比較獨立的我們叫做局域種群。實際上這13個裏面,真正的50隻以上的種群——因為我們一般説50隻以上,它這種繁衍或者生存可以持續下去;50隻以下,它還是有很大風險的——而13個局域種群,其中有接近8個種群都是低於50隻的,所以就是説還是面臨一個極度瀕危的風險。

通過國家公園的建設,我們就把它的一些關鍵的廊道——就是説它交流的區域,也劃入到國家公園中。這樣的話,在這個區域裏面,今後像一些耕地可能要進行退耕,要對它的生態進行修復。包括我們以前一些開發區,可能要慢慢地退下來,把這塊空間還給大熊貓,就是這個範圍要還給它。所以人口主要在峽谷的下邊,或者相對的區域進行生産生活。我們把山上這塊都還給野生動物,還給大熊貓。這樣的話使它今後各局域種群之間能夠自由地交流,通過廊道的建設,慢慢地交流起來,這樣的話整個野外大熊貓的基因才能長期傳承下去,並且能夠健康地繁衍。

中國網:我們了解到一些學者説,國家公園的管理原則是將保護生態環境放在第一位,但保護並不是目的,只是手段,最終的目的還是要為人類服務,還是要促進全民共用,所以我們應該更深地去探索生態産品的實現機制。您怎麼看這個問題?

唐小平:雖然我們的自然保護地也好,國家公園也好,保護是優先的,但是它的根本目的還是服務人民,所以我們把自然保護地的宗旨叫服務人民,也是一個宗旨,它的最終目的還是圍繞人類社會高品質的發展而服務的。所以這裡面,比如我們為什麼要保護生物多樣性,為什麼保護綠色生態系統,主要是它對我們人類的生存和發展提供了基本的保障。比如我們在保護地裏面,我們去保護了一些物種,保護了不同的一些種質基因,這些可能今後是我們的藥材、食品的主要的基因來源,對下一步人類發展起到種質資源儲存的作用。

另外,保護地不僅僅是,特別國家公園不僅僅只保護一個動物一個植物,它把整個生態系統保護起來,使它的生態功能得到加強。我們的生態還有比如像涵養水源、保持水土、防風固沙這些功能,都會得到加強。這樣的話,它會為我們穩定地提供像清新的淡水、這種清新的空氣,這種優質的産品。這種産品雖然不能轉化成金錢,但是我們每個人都需要,每個人都要享受。所以我們今後要建立一種機制,使它的生態産品也能轉化成價值,使我們搞生態保護的這些地區這些人民,老百姓,他生産的一些産品也能有效益。這裡面剛才您説的,今後要建立生態産品價值實現的轉換機制,今後主要的還是建立一個比較完善的生態補償的機制。我們對一些生態資源的培育,像森林、草原的培育、培優,國家或者是受益人對他進行補償。中央財政要對地方政府他們對生態保護建設的成果,要採取轉移支付,使他們也不會受到損失。下一步就要通過這個機制,給它平衡起來。

中國網:那您認為我們的國家公園應該怎樣在保護的基礎上造福於民?

唐小平:國家公園它有一個根本的理念叫全民公益性,要實現全民的共用。所以下一步,國家公園設立以後,我們就要轉入正式建設階段,那麼就要給人民、廣大群眾能夠進入自然、親近自然提供很多便利條件和機會。就是説讓大家怎麼能夠便利地進去,能夠享受到我們生態保護的優秀成果,感受到生態環境的改變。這是下一步要做的工作,我們想主要的就是説要建立準入的制度,要建設一些準入的條件,讓大家能享受到這塊成果。

所以下一步的話,主要就是從自然教育、生態旅遊、自然遊憩這一塊,我們要做一些工作,制定一些規範,讓大家能夠怎麼進去,進去了以後,在保護生態的同時又能夠體驗到自然的美景,這是需要做的工作。

中國網:説到全民共用,很多老百姓會問:我們老百姓能到國家公園去遊玩嗎?如果可以的話,有什麼需要注意的地方?我們想聽聽您的提醒和建議。

唐小平:這個我剛才説了,老百姓,大家肯定是有進入國家公園的權利,因為它是國家公園,本身來説,它也是人民的公園,是全民共用的,大家都有這個權利。但是這種進入或者進去的話,當然要受到一定的限制。因為你第一個問題就説到了,它和我們在城市裏面建的休閒的公園是不一樣的,它的主角還是自然生態系統和野生動植物,所以你必須要在不影響自然生態系統的前提下,或者對它的影響降到最低程度的情況下,我們再去進入,再去做一些生態體驗的活動。

所以這些方面的話,可能要有一些限定。第一個的話,現在就是説對一個區域我們要做一下規定,比如説生態非常敏感、脆弱,生態系統非常重要的一些地方,那我們今後可能要作為核心保護區給它保護起來,那麼大家是不能進去的。進去的話,只能做一些科研、監測、巡護這些工作。我們在一般控制區裏,今後會劃定一些像遊憩體驗的一些區域,這樣是讓大家能夠進去,能夠開展一些生態體驗活動。因為畢竟是在國家公園,它是一個自然的區域,還是有一定的危險性的,既有地質災害,可能還有野生動物的傷害,這些都可能會發生,所以我們做一個遊憩體驗區的話,要保障大家的安全,要在有安全保障的情況下,大家才能進去,就是要有個區域的問題。

第二,可能要從時間上、從人流上做一些規定。比如説有些野生動物在繁殖期,你要是驚嚇它以後,影響它的繁殖活動,這樣的話,可能要禁止。另外森林裏面有防火期,有火災風險很大的時候,也可能要有一些限制。因為它畢竟是有生態承載力的問題,對人流,對人的數量也會做一些限制,包括他的人的行為。所以我們現在倡導的還是一種生態旅遊、自然體驗,我們儘量利用很少的基礎設施,或者就是最簡單的基礎設施,讓大家去盡情感受自然的美景,這屬於一種生態型的旅遊。

中國網:那未來希望最美的地方能夠把它保護好,也讓它能夠造福於人類。感謝唐院長做客我們的節目。

(編導/文案:韓琳;主持:裴希婷;攝影:鄭亮;主編:鄭海濱)