劉加文:從"十三五"規劃綱要看草原保護主要任務

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》日前頒布。《綱要》明確了“十三五”時期中國經濟社會發展的主要目標任務，繪就了未來五年中國發展的宏偉藍圖。《綱要》把生態文明建設放在突出地位，納入社會主義現代化建設“五位一體”總體佈局，在準確把握我國生態保護形勢的基礎上，明確了未來五年加快改善生態環境的戰略目標及措施，這對草原保護建設工作提出了新的任務。

一、堅持綠色發展，改善生態環境品質。

綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。習近平總書記指出：生態環境沒有替代品，用之不覺失之難存。節約資源和保護環境是我國的基本國策。《綱要》提出了“生態環境品質總體改善”的總目標，強調以提高環境品質為核心，以解決生態環境領域突出問題為重點，加大生態環境保護力度，提高資源利用效率，為人民提供更多優質生態産品，協同推進人民富裕、國家富強、中國美麗。《綱要》著重從加快改善生態環境、加強生態保護修復、健全生態安全保障機制、積極應對全球氣候變化等方面明確了未來五年生態保護工作的重點。

“十二五”以來，我國採取了一系列草原保護建設措施，健全完善草原法規、實施草原生態獎補政策、開展重大生態工程建設、推行草原合理利用制度、推進生産方式轉變，草原局部生態狀況呈現改善的良好勢頭。但是，我國草原生態環境整體惡化的趨勢仍未得到根本遏制，草原退化沙化、品質下降、生産能力降低、面積持續萎縮等問題非常突出，生物多樣性也面臨較大威脅，嚴重影響我國經濟社會的可持續發展和國家生態安全。

佔國土面積2/5的草原，是我國面積最大的生態安全屏障。草原生態環境品質有沒有改善，是判斷綠色發展水準是否提升的重要標誌之一，是實現未來五年“生態環境品質總體改善”目標的關鍵性指標。“十三五”是草原保護建設的關鍵時期，全社會必須充分認識草原在生態文明建設中的特殊地位與重要作用，要按照《綱要》的要求，牢固樹立綠色發展理念，像保護眼睛一樣保護草原生態環境，像對待生命一樣對待草原生態環境。加強草原保護建設，要突出觀念更新、政策創建、機制創新、工作落實，推動形成綠色發展方式和生活方式，堅決摒棄損害甚至破壞草原生態環境的發展模式和做法，決不以犧牲草原生態環境為代價換取一時一地的經濟增長，努力扭轉草原生態環境整體惡化的趨勢，讓良好的草原生態環境成為人民生活的增長點，讓中華大地天更藍、山更綠、水更清、環境更優美，走向生態文明新時代。

二、堅持保護優先，加強生態修復。

尊重自然、順應自然、保護自然是最基本的生態文明理念。《綱要》提出，堅持保護優先、自然恢復為主，推進自然生態系統保護與修復，築牢生態安全屏障。擴大退耕還林還草，保護治理草原生態系統，推進禁牧休牧輪牧和天然草原退牧還草，加強“三化”草原治理，草原植被綜合蓋度達到56%。推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。繼續實施京津風沙源治理二期工程。建立沙化土地封禁保護制度。

進入新世紀以來，為加強對“三化”草原治理,修復草原生態，國家先後在草原地區實施了退牧還草、京津風沙源治理、草原生態移民、草原生態獎補等重大工程及政策。2000年至今，國家對草原保護建設的投入1300億元，其中，“十二五”期間1018億元。在政策及項目的推動下，2015年全國禁牧休牧輪牧草原面積1.62億公頃，約佔全國草原面積的41.3%；草原綜合植被蓋度達到54%，較2011年提高3個百分點。

但也要看到，我國草原欠債太多，威脅草原生態的各種不利因素還依然存在，加強草原保護建設、修復草原生態任務十分艱巨而複雜。全國還有大部分草原沒有做到科學利用，禁牧休牧輪牧制度尚未普遍落實；已經落實的草原還存在配套政策不完善、監督管理措施跟不上、禁牧休牧輪牧實際效果不理想等突出問題；少數地區牲畜超載以及偷牧、搶牧、濫牧現象還很普遍。

科學合理利用是保護草原、修復生態的最好方式。“十三五”期間，要以《綱要》為引導，以“三化”草原為主攻對象，以退牧還草、京津風沙源治理、草原生態獎補等工程及政策為重要抓手，在不斷擴大禁牧休牧輪牧草原覆蓋面的同時，更加注重提高草原利用制度的落實效果，讓草原禁得住、休得了、平衡得好，促進以草定畜、以畜量草、草畜平衡、草畜協同發展。合理佈局草原圍欄和退化草原補播、改良，恢復天然草原生態和生物多樣性。推進退耕還草，開展毒害草、黑土灘和農牧交錯帶已墾草原治理。積極參與長江綠色生態廊道建設，充分發揮草地在增強水源涵養、保持水土等方面的獨特生態功能優勢。

三、劃定生態紅線，建立草原總量管理制度。

《綱要》明確提出，要落實生態空間用途管制，劃定並嚴守生態保護紅線，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。要建立森林、草原、濕地總量管理制度。設立統一規範的國家生態文明試驗區。建立國家公園體制和資源環境承載能力監測預警機制。加快建立多元化生態補償機制，完善財政支援與生態保護成效掛鉤機制。研究建立生態價值評估制度，探索編制自然資源資産負債表，實行領導幹部自然資源資産離任審計。建立健全生態環境損害評估和賠償制度。

草原地區當前最突出的問題是經濟發展與生態保護的矛盾日趨激烈。草原開墾種地現象嚴重，工業開發、基礎建設、礦藏開採等佔用大量草原，草原被不斷蠶食。“皮之不存，毛將焉附”，面積減少是對草原生態環境和可持續發展的最大威脅。自上世紀八十年代以來，全國草原面積持續下降，年均減少數十萬公頃；內蒙古自治區草原減少約1000多萬公頃，黑龍江省草原面積減少2/3。草原監督執法體系薄弱，執法工作受外部環境的干擾阻力較大，有法不依、有法難依現象十分突出。

生態紅線是綠色發展的保障線、生態安全的警戒線；實行草原總量管理可以從根子上預防和限制各類不合理的經濟開發建設活動對草原生態環境以及功能的破壞，進而妥善處理好保護與發展的關係。根據《綱要》要求，“十三五”期間，要大力推進重點生態功能區以及生態環境敏感區、脆弱區等區域草原生態紅線的劃定，研究制訂草原生態紅線劃定標準及技術規範，制定生態紅線管理制度。加快開展草原調查，徹底摸清全國及省、地、縣草原的基本現狀，為劃定生態紅線、實施草原總量管理提供準確的本底資料。加強相關支撐理論技術研究，積極開展草原生態價值評估。大力推進草原自然資源資産負債表編制，落實領導幹部自然資源資産離任審計制度。加大草原生態修復工程建設力度，完善草原生態補償政策，著力構建與草原生態保護成效掛鉤的機制。積極爭取創建國家草原生態文明試驗區，摸索好的制度，積累生態文明建設的經驗。大力推進以草原生態保護為重點的國家公園建設。重視草原監測體系建設，不斷完善草原資源環境承載能力監測預警機制。

四、完善發展機制，構建現代生産經營體系。

《綱要》強調，要穩定農村土地承包關係，依法推進土地經營權有序流轉，推動實現多種形式的農業適度規模經營。要健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代産權制度，全面完成農村承包經營地確權登記頒證。加快構建自然資源資産産權制度。以發展多種形式適度規模經營為引領，創新農業經營組織方式，提高農業綜合效益。扶持發展種養大戶和家庭農場，引導和促進農民合作社規範發展。

目前，我國草原承包面積2.87億公頃，約佔全國草原總面積的72%。從已承包的草原來看，到戶率低、聯戶混牧、面積不準、四至不清、承包不實以及證、賬、地不相符等問題比較突出。北方地區仍有大量草原沒有承包；南方地區有約10億畝草山、草坡，大多沒有進行承包。全國草原確權承包登記工作進展緩慢。草原畜牧業規模化經營水準低，大多仍是家庭小規模分散經營，與市場聯結也不夠緊密。

完善發展機制、構建現代生産經營體系是保護草原生態環境、建設現代草業的重要基礎。“十三五”期間，必須大力推進草原確權承包登記工作，要在明晰草原所有權、使用權的基礎上，將草原的承包經營權真正落實到戶。依法、依許可權對擁有草原所有權、使用權、承包經營權的主體進行登記，做到登記內容齊全規範，數據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。要在依法進行勘界、登記的基礎上，核發規範的草原所有權、使用權、承包經營權證書。依法推進草原經營權有序流轉，積極開展承包草原的經營權抵押貸款試點，大力發展多種形式的草原適度規模經營。加快構建以牧戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的草業經營體系，大力培育家庭牧場、專業大戶、草業合作社、草業産業化龍頭企業等新型經營主體。

五、發展現代草業，統籌新型農牧業關係。

《綱要》特別提出要發展現代草業，這在國家宏觀戰略規劃中是首次，充分顯示出國家對草業的高度重視。《綱要》指出，分區域推進現代草業和草食畜牧業發展，推廣糧改飼和種養結合模式，發展農區畜牧業，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體發展；大力發展生態友好型農業，開展耕地品質保護與提升行動，加強東北黑土地保護，在生態嚴重退化地區探索實行耕地輪作休耕制度試點；推廣旱作農業。

中國是一個草原大國，但草業發展卻很落後。優良牧草種植、加工、貿易水準都很低，草種大量依賴進口，草業産業化才剛剛起步。草地畜牧業生産傳統粗放，集約化、規模化、標準化水準不高，牛羊等草食家畜産品每人平均佔有量還很低。種養加一體發展水準低，糧經飼“三元種植”模式推進緩慢，牧草種植在旱作節水農業中還會受到應有的重視，以草肥田的理念被長期拋棄，重糧輕草、墾草種地現象十分普遍。

根據《綱要》要求，發展現代草業是我國“十三五”期間的一個重要目標任務。要加快轉變草業發展方式，著力構建現代草業産業體系、生産體系、經營體系，提高草業品質效益和競爭力，走産出高效、産品安全、資源節約、環境友好的草業現代化道路。要提高牧草生産能力，充分利用國家開展糧改飼試點、草牧業試點、推廣旱作農業、開展東北黑土地保護和耕地輪作休耕制度試點的有利契機，大力推進“引草入田”，積極發展優質人工飼草料種植，建立一批高産、穩産的飼草料基地。大力發展草産品加工業，提高草産品附加值和貿易水準，增強草業經濟的實力。提高草産品的“過腹”轉化能力，積極推廣種養結合模式，強化先進實用養殖技術的技術應用，大力發展草食畜牧業，提高牛羊等草食畜産品的生産能力和保障水準。發展草種業，加快國家級育制種基地和區域性良種繁育基地建設，提高國産牧草良種化水準和供給能力。推進貧困地區草業發展，發揮草業在特色産業扶貧、生態保護扶貧方面的積極作用。健全現代草業科技創新推廣體系，加快推進草業機械化，加強草業與資訊技術融合，發展智慧草業，提高草業生産力水準。

原標題:劉加文:從"十三五"規劃綱要看草原保護建設主要任務