自20世紀末我國進入老齡化社會，老年人口數量和佔總人口的比重持續增長。2000年至2019年，60歲及以上老年人口從1.26億增加到2.5388億，老年人口占總人口的比重從10.2%上升至18.1%。

為應對老齡化趨勢，2019年，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，提出健全以居家為基礎、社區為依託、機構充分發展、醫養有機結合的多層次養老服務體系，多渠道、多領域擴大適老産品和服務供給，提升産品和服務品質。

黨的十九屆五中全會提出，“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，發展普惠型養老服務和互助性養老，支援家庭承擔養老功能，培育養老新業態，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，健全養老服務綜合監管制度。

如何實施積極應對人口老齡化國家戰略？多層次養老服務體系如何構建？如何進一步擴大養老服務供給？記者對此進行了調查採訪。

健全養老服務體系，滿足多樣化需求

居家、社區、機構養老聯手，“無圍墻”專業服務提升老人生活品質

秋日陽光和煦，86歲的劉海芳老兩口跟老夥伴們在院子裏邊散步邊聊天。這裡是民政部、國家發改委確定的第二批公辦養老機構改革試點單位——江西省南昌市青山湖區社會福利中心，由當地政府投資建設、浙江綠康醫養集團運營管理。

“就在這安家了！”幾個月前，劉海芳和老伴來到這兒，一住就不想走了。劉海芳説，“年紀越大體力越差，買菜做飯、操持家務都更費勁，在這有現成的飯吃，房間有人打掃，咱就散散步、看看書，多愜意。”

福利中心院長周承海介紹，院裏有660張養老床位，428張醫療護理床位，吃住、醫療條件都不錯，老人們的精神生活也豐富多彩，可以去閱覽室看書讀報，還經常舉辦舞會、歌會，老有所樂。

機構養老以專業服務見長，老人們住著省心、放心。不過眼下在我國，像劉海芳一樣住養老院的老人仍屬於少數，超過90%的老人還是選擇居家和社區養老，圖的是“親友常見面、住著更自在”。

在家裏和社區中養老，能獲得專業照料嗎？記者走訪了北京市最早實踐“社區養老驛站”的西城區月壇街道。

86歲的姜奶奶就住在月壇街道汽北社區。10多年前，她患腦出血落下病根，腿腳不聽使喚，連門都難出，吃飯、洗澡就更成問題。

“多虧‘女兒’小任，有啥困難我只找她。”姜奶奶口中的小任，名叫任五英，是汽北社區養老驛站的專業護理員，她陪伴姜奶奶走過低落的時光，也在長期照料中結下深厚情誼。“隨叫隨到，放下飯碗就奔過來，比親閨女還親！”姜奶奶説。

這家養老驛站是月壇“無圍墻”敬老院管理下的一個站點，倡導“有限空間、無限服務”，通過引入專業養老機構、家政、商超、志願者組織等平臺，為老人提供進社區、進家門的養老照護。僅2019年，街道9家驛站就為轄區26個社區的老人提供了超過16萬次的日間照料、陪同就醫、助餐助浴、文娛活動等服務。

“一些社區老齡人口多、養老資源較少、老人收入相對不高，滿足居民養老服務需求是個大難題。現在居家養老和社區、機構養老互為補充，使難題迎刃而解。”月壇街道市民服務中心副主任于銳説。

北京市“社區養老驛站”的探索，勾勒出未來中國特色養老服務體系的輪廓——

“從供給側看，健全多層次養老服務體系，能夠使居家、社區和機構養老服務更好發揮各自優勢、功能互補，織牢織密養老服務網路。”中國老齡協會政策研究部主任李志宏認為，強化各層次養老服務的協調性，有助於老人們享受到綜合、連續的養老服務。

從需求側看，不同收入水準、家庭結構和健康狀況老人的養老服務需求存在較大差異。南開大學衛生經濟與醫療保障研究中心主任朱銘來説，能自理的老人一般會居家養老，或去社區解決吃飯、醫療、娛樂等需求；失能程度加重的老人，則需專業機構照護。

更長遠地看，健全多層次養老服務體系能帶動“銀發經濟”，暢通國內經濟大迴圈。大家保險集團董事長何肖鋒認為，構建多層次養老服務體系在滿足養老需求、吸納就業方面潛力巨大，大力發展養老服務，既是築牢民生保障底線的重要舉措，也是支撐國內大迴圈的重要著力點。

醫養結合，為“帶病養老”增便利

節省醫療資源，盤活閒置資源，填補養老服務醫護短板

2019年，我國超過1.8億老年人患有慢性病，患有一種及以上慢性病的比例達75%。國家衛健委老齡健康司司長王海東表示，我國每人平均預期壽命已達77歲，但還存在患病比例高、帶病生存等問題。

如何提高患病老人的晚年生活品質？醫養結合是個好辦法。

目前醫養結合在我國主要有三種模式：養老機構增添醫療服務，醫療機構拓展養老服務，以及在居家和社區整合醫養資源，使醫療服務進家門、進社區。

對於養老機構醫養結合，76歲的北京居民吳奶奶深有體會，“我是老病號，有冠心病，還得過腦梗。”6年前，她搬進昌平區的東籬敬老院，一墻之隔的北京市隆福醫院打消了她“生病咋辦”的顧慮：敬老院和醫院有合作，出門就能看病，還能直接刷醫保卡，特方便。

一個月前，吳奶奶突然説話困難，喝水也嗆嗓子。隆福醫院的醫生了解她的病史後，趕緊安排做ＣＴ、核磁，果然又有輕微腦梗。好在發現早，治療及時，她的行動能力幾乎沒受損。“晚上不願睡病房，就回敬老院睡覺，瞧，這個就叫醫養結合！”吳奶奶笑著説。

對醫療機構提供的養老服務，住在江西省宜春市老年護理院的黃伍香老人讚不絕口：“護理院就設在市第三人民醫院的小花園中，每天該輸氧治療時，護士就到我房間來，輸完氧接著和大家打牌、聊天，啥也不耽誤。”

“有病治病，沒病養老。”老年護理院副院長杜曉紅説，醫院創辦老年護理院有專業優勢，可以為老年人提供醫療康復、生活照料、精神護理等服務。

更多老人留在社區接受醫養結合服務。日前，記者來到廣州市越秀區東湖西路的美好家園孝慈軒養老服務中心，恰巧遇到白雲街社區衛生服務中心的醫生文小妮給94歲的余仕雄檢查身體。“雄伯，最近血糖控制得不錯，繼續保持啊！”文小妮轉過臉又交代護士，“今天起，他的胰島素可以少打4個單位。”

“我們這兒的老人平均年齡87歲，許多人患有慢性病。”東湖西孝慈軒副院長李敏介紹，為加強醫養結合，孝慈軒和白雲街社區衛生服務中心簽了服務協議，和附近的廣東省人民醫院等三甲醫院合作，一旦老人突發危重病，走“綠色通道”快速轉診。

業內人士認為，開展醫養結合具有多重經濟社會效益。

首先，有利於醫療和養老資源優化配置。國家衛健委老齡健康司副司長蔡菲表示，單一的醫療、養老體系難以滿足老年人的健康養老需求，醫養結合可以整合健康和養老資源，提高老年人醫療衛生服務可及性。

“醫養結合一方面減少失能老人在大醫院長期‘壓床’，節省寶貴的醫療資源；另一方面盤活部分養老院、中小醫院的閒置資源，平衡醫養供求關係。”北京大學經濟學院風險管理與保險學系主任鄭偉説。

其次，醫養結合社會效益明顯。北京市隆福醫院院長盧艷麗認為，我國超過90%的老人選擇居家和社區養老，醫養結合能夠減輕子女的照料負擔，減少失能老人及其家庭的後顧之憂，有助於維護家庭和諧和社會穩定。

第三，醫養結合也具備長期經濟效益。首都經濟貿易大學勞動關係研究中心主任陶文忠表示，醫養結合拉長了健康養老産業鏈，能促進照護設施、智慧養老等相關産品和服務發展。

“醫養結合産業既是知識密集型産業，也是勞動力密集型産業，社會參與性強，就業崗位多，是新發展格局下重要的經濟增長點。”蔡菲説。

優化供給結構，提升服務品質

強化政策落實，細化服務標準，補上人才缺口

2016年《國務院辦公廳關於全面放開養老服務市場提升養老服務品質的若干意見》提出：到2020年，養老服務市場全面放開，養老服務和産品有效供給能力大幅提升，供給結構更加合理，養老服務政策法規體系、行業品質標準體系進一步完善，信用體系基本建立，市場監管機制有效運作，服務品質明顯改善，群眾滿意度顯著提高，養老服務業成為促進經濟社會發展的新動能。

國家發改委副秘書長趙辰昕表示，經過幾年發展，全國養老服務體系建設取得積極進展：

——投資力度不斷加大。“十三五”期間，國家發改委中央預算內投資支援養老服務體系已經累計安排超過120億元。

——支援政策逐步完善。近年來陸續出臺《關於推進醫療衛生和養老服務相結合的指導意見》等政策文件，各地因地制宜制定了土地、規劃、報批建設、醫養結合等一系列政策，養老服務營商環境不斷優化。

“國家對醫養結合投入真金白銀。2018年底，孝慈軒成立了有資質的護理站，民政部門一次性補貼了40萬元。”華邦美好家園養老集團執行總裁謝三林介紹，目前開辦養老機構不僅享受護理補貼，還有新增床位補貼、醫養結合補貼、服務人員崗位補貼等，疫情防控期間，還出臺租金減免、社保減免、公積金緩交等政策。

——服務能力大幅提升。截至去年底，我國養老機構超過3.4萬個，其中社會力量佔比超過50%。同時人工智慧等新興産業與養老服務也在快速融合，一大批機構在社區、居家養老等細分領域佈局。

近年來，一些保險企業延長産業鏈，創新養老服務模式。大家健康養老産業投資管理有限公司總經理湯寧介紹，他們運營的養老社區，通過醫療服務線上線下相結合，打造集“養老社區醫務室+網際網路醫院+就近三甲醫院+海外醫療”為一體的醫養結合服務體系。

“十三五”時期，我國養老服務體系建設步伐加快，但是與快速增長的需求相比，總量不足、結構失衡、品質不高等問題依然存在，管理效能不高、標準建設滯後和人才供應不足成為三大短板。

業內人士表示，各部門、各地方近年來出臺了許多支援養老服務發展的政策，但部分政策沒有落實、落細、有效銜接。

某養老院負責人告訴記者，他們與醫療機構合作開展的醫養合作還不夠順暢，“我們找社區衛生服務中心，想對接居家醫療服務，但醫院表示現有政策不允許醫務人員到府打針和開藥，只能做最基本的測血壓、測血糖等。此外社區醫生人手有限，難以及時到府服務。”

“在醫和養之間，缺少專業‘銜接’機構。”盧艷麗説，醫院對老人完成治療後，許多人雖然達到出院標準，但其實並不適合馬上回家或回歸社會，需要有專門的康復機構去承接，最好待上2週到一個月時間，逐漸恢復生活能力並適應社會，而這類康復護理機構我國還很少。

居家和社區養老的相關服務標準還存在滯後、重疊和模糊問題。“居家社區養老服務的設施、項目、品質與現代服務業發展要求差距較大。老年人需求量最大的居家到府類服務缺乏具體的操作規範、服務標準等，這是一些醫養機構不敢、也不願提供到府服務的原因之一。”李志宏説。

專業養老人才嚴重不足也制約著養老服務業發展。中國勞動學會特約研究員蘇海南表示，當前特別缺一線康復、護理人才，以及養老管理人才。我國失能半失能老人超過4000萬人，而持證養老護理員僅30萬人。按照1：5的平均護理配比，人才缺口達780萬人，隨著老齡化程度加深，未來缺口可能更大。

現有人才隊伍也亟須提質升級。“我國老年醫學起步較晚，職業吸引力有待提高。希望能改善老年醫學類醫務人員的待遇，多提供學習、培訓機會，打開職業發展通道。”盧艷麗説。

受訪專家建議，下一步可從政策支援、人才培養、強化監管等方面繼續補短板、提品質，夯實養老服務産業發展的政策體系——

優環境、定標準。“要持續改善營商環境，降低土地成本、融資成本、稅費成本等，破解養老服務業‘運營難、融資難、盈利難、招人難’；還要健全養老服務品質標準體系和信用體系，把好服務品質關。”李志宏説。

引資金、蓄人才。“將社會資本引入養老服務業，有利於增加服務供給，創新服務模式。”南昌大學第一附屬醫院院長張偉建議，相關部門應大力培育養老服務市場，引導服務供給與需求相適應，增加多樣化、個性化的老年服務。

蔡菲表示，國家衛健委正在加強醫養結合人才隊伍建設。“8月，我們組織開展了全國醫養結合人才能力提升培訓項目，搭建繼續教育平臺，對相關專業技術人員、服務人員提供專項培訓。”

在人才培養上，要進一步激發企業積極性。“目前泰康保險集團與全國28所院校‘結對子’，定向培養護理人才等，未來泰康還將創辦護理學院，構建養老服務人才的長期供應鏈。”泰康健投高級副總裁邱建偉説。

定職責、強監管。“去年印發的《關於深入推進醫養結合發展的若干意見》規定，醫養結合機構中的醫療衛生機構和養老機構分別由衛生健康行政部門和民政部門負責進行監管。”蔡菲表示，明確監管職責，有利於推動相關政策有效銜接、落地。國家衛健委會每年組織開展醫養結合機構醫療衛生服務品質檢查，發現問題，督促整改，並會同民政部開展全國養老院服務品質建設專項行動。

李志宏認為，加強養老服務監管，下一步應建立規範統一、互聯互通的養老服務資訊平臺，對醫養等機構的服務開展實時跟蹤、品質評估、信用管理；同時各部門應完善相關監管標準，加大聯合執法力度，嚴厲查處欺詐老年消費者行為。

中國法學會消費者權益保護法研究會副秘書長陳音江建議，除了事中事後監管，今後還應做好事前監管。有關部門應進一步提升識別違規風險的能力水準，嚴禁養老機構改變服務性質，做好養老服務領域非法集資資訊監測和風險提示，加強養老設施和服務安全防範，確保老年人的人身和財産安全。

數據來源：民政部、國家衛健委

兜牢老有所養保障網（記者手記）

老人家燦爛的笑容，是全面小康的溫暖底色。

我國擁有世界上最大的老年群體，未來一段時間老齡化程度還將進一步加深。有效應對人口老齡化，不僅能提高老年人生活和生命品質、維護老年人尊嚴和權利，而且能促進經濟發展、增進社會和諧。

面對日益增長的多層次、多樣化養老需求，要進一步強化頂層設計、提高政策執行力，儘快補齊現有政策銜接不到位、服務標準滯後、養老人才缺乏等短板，使養老基本公共服務擴量提質，兜牢“老有所養”保障網；同時要進一步激發市場活力，引入社會資本，創新産品服務，挖掘養老需求，促進商業養老服務長足發展，使其成為新的增長點，讓老年人生活更幸福。

《人民日報　》（　2020年11月13日　19版）