國家發改委提出17項“補短板強弱項”建設任務

　　提升縣城公共設施和服務能力

　　● 新冠肺炎疫情暴露出縣城城鎮化發展在公共衛生、人居環境、公共服務等方面仍存在不少短板弱項，加快開展縣城城鎮化“補短板強弱項”的工作顯得十分必要和迫切

　　● 《關於加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》對於目前縣城城鎮化補短板的部署並非“廣撒網”，而是“有的放矢”，瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支援引導的公共領域，明確提出了4大領域17項建設任務

　　● 縣城集中了大量人口和各種社會組織，其進行各項活動所産生的各種社會關係也極為複雜，因此需要通過行為準則進行控制和調整，使城市建設和相關工作有條不紊地規範化進行

　　今年的《政府工作報告》提出，大力提升縣城公共設施和服務能力。

　　縣城是我國推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶。改革開放特別是黨的十八大以來，縣城建設日新月異，但新冠肺炎疫情暴露出縣城公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、産業配套等方面仍存在不少短板弱項，綜合承載能力和治理能力仍然較弱，對經濟發展和農業轉移人口就近城鎮化的支撐作用不足，與滿足人民美好生活需要還有較大差距。

　　為了改變這種狀態，國家發展改革委近日出臺《關於加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》（以下簡稱《通知》），從推進公共服務設施提標擴面、推進環境衛生設施提級擴能、推進市政公用設施提擋升級、推進産業培育設施提質增效等17項建設任務，部署抓緊補上疫情暴露出的縣城城鎮化短板弱項。

　　聚焦17項建設任務

　　緊緊盯住關鍵領域

　　6月16日，在國家發展改革委舉行的新聞發佈會上，國家發展改革委政策研究室副主任、新聞發言人孟瑋指出，國家發展改革委下一步工作，將圍繞提升城鎮化的品質和水準，加快補齊城鎮基礎設施和公共服務的短板，更加注重城市的更新和城市治理，提高對産業和人口集聚的支撐能力。

　　孟瑋表示，近年來，我國新型城鎮化建設有力有序推進，逐步成為擴大內需的主要動力。但是在新型城鎮化過程中，也存在不少短板和弱項。主要表現在城鎮的公共設施供給和人口規模不相匹配、城市建設的投融資機制還不夠健全、城市治理能力還不夠強等方面。

　　而此前，國家發展改革委對外發佈了《通知》。

　　據悉，此次補短板的範圍具體是，縣政府駐地鎮或街道及其實際建設連接到的居委會所轄區域的新型城鎮化建設，並在佈局建設各類公共設施時，注重做好與鄰近地級市城區同類設施的銜接配套；同時兼顧縣級市城區（市政府駐地實際建設連接到的居委會所轄區域及其他區域），以及鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮，將其一併納入目標區域。

　　中國城市規劃設計研究院原院長李曉江表示，中國城鎮化進程正在放緩，發展過程正變得越來越多樣、越來越複雜，其中一個很值得關注的現象就是，新增外出農民工數量快速減少，目前中國農民工總量約為2.5億人，每年新增農民工只有100萬至200萬人。農民工的流動從遠距離遷徙轉向省內和近距離遷徙。過去農民工流動主要從四川等內陸省份流向珠三角、長三角等地，現在則更傾向於省內流動和區域內流動。

　　尤其值得關注的是，2020年年初暴發的新冠肺炎疫情暴露出縣城城鎮化發展在公共衛生、人居環境、公共服務等方面仍存在不少短板弱項，使得加快開展縣城城鎮化“補短板強弱項”的工作顯得十分必要和迫切。

　　《法制日報》記者梳理髮現，《通知》對於目前縣城城鎮化補短板的部署並非“廣撒網”，而是“有的放矢”，瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支援引導的公共領域，明確提出4大領域17項建設任務。

　　當前最為緊迫的是適應常態化疫情防控需求，優先支援公共衛生防控救治設施、醫療廢物集中處置設施建設。首先就是公共服務設施提標擴面，包括優化醫療衛生設施、教育設施、養老托育設施、文旅體育設施、社會福利設施和社區綜合服務設施6項任務。在健全醫療衛生設施方面，主要是縣級綜合醫院（含中醫院）提標改造、縣級疾控中心標準化建設、完善縣級婦幼衛生健康服務機構等。

　　其次是環境衛生設施提級擴能，包括完善垃圾無害化資源化處理設施、污水集中處理設施和縣城公共廁所3項任務。通過補短板，縣城將逐步減少原生垃圾直接填埋，也將拆除或改建老舊公共廁所，宜居度將大大提升。

　　第三是市政公用設施提擋升級，包括推進市政交通設施、市政管網設施、配送投遞設施、老舊小區更新改造和縣城智慧化改造5項任務。《通知》明確，將加快建設新型基礎設施，加快5G網路向縣城延伸覆蓋，推進交通、電網等市政公用設施智慧化。

　　最後是産業培育設施提質增效，包含完善産業平臺配套設施、冷鏈物流設施和農貿市場3項任務。今後在縣城的産業園區和特色小鎮內，將加快健全檢驗檢測認證中心、技術研發轉化中心、智慧標準廠房、便企政務服務中心、農村産權交易中心等。

　　中國政法大學教授王敬波分析稱，上述17項措施都是精準針對縣城經濟社會可持續發展的關鍵領域，真正達到“補短板強弱項”的要求。今年的《政府工作報告》明確提出政府投資重點支援“兩新一重”建設（新型基礎設施建設、新型城鎮化建設、重大工程建設），並提出要大力提升縣城公共設施和服務能力。從短期看，這些舉措有利於拉動投資、促進消費、推進實施擴大內需戰略；從中長期看，有利於優化城鎮化空間格局、推進城鄉融合發展、提升人民幸福感。

　　“小馬拉大車”顯弊端

　　亟須“補短板強弱項”

　　中國的城市化主要開始於20世紀70年代後期，即改革開放後。我國在經歷了長達40多年的城鎮化進程後，為什麼一定要強調縣城城鎮化治理的“補短板強弱項”呢？

　　據國家發展改革委規劃司相關負責人介紹，從當前情況看，超大特大城市和一些大城市中心城區人口過密、功能過載，産生了交通擁堵、環境污染等“大城市病”，亟須“瘦身健體”。而小城市（約90%是縣級市）和縣城發展總體滯後，綜合承載能力和治理能力較弱，不能充分滿足人民群眾的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。加快推進縣城尤其是城市群地區縣城城鎮化“補短板強弱項”，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化發展的都市圈；也能強化與鄰近地級市城區的銜接配套，帶動小城鎮發展，正是優化城鎮化空間格局的突破口。

　　同時加強縣城城鎮化“補短板強弱項”工作，對統籌推進疫情防控和經濟社會發展具有重要意義。一方面，可以形成當期投資；另一方面，改善的公共設施又可吸引産業投資、促進居民消費，形成乘數效應。當前縣城每人平均市政公用設施固定資産投資僅相當於地級及以上城市城區的1/2左右，縣城居民每人平均消費支出僅相當於地級及以上城市城區居民的2/3左右，若能縮小二者差距，新增投資消費的空間巨大。

　　此外，未來較長時期內，農民進城仍是大趨勢，城鄉之間的土地、資金、技術、人才等要素流動也會越來越頻繁。縣城處於城市與鄉村之間，正是農民進城就業安家、城鄉要素跨界配置和産業協同發展的天然載體。但當前縣城的短板弱項及産業狀況，難以支撐農民就近城鎮化，也難以對城市要素入鄉發展、城市人口入鄉消費提供服務保障。

　　據權威部門數據統計，黨的十六大以來，我國城鎮化發展迅速，2002年至2011年，我國城鎮化率以平均每年1.35個百分點的速度發展，城鎮人口平均每年增長2096萬人。2011年，城鎮人口比重達到51.27%，比2002年上升了12.18個百分點，城鎮人口為69079萬人，比2002年增加了18867萬人；鄉村人口65656萬人，減少了12585萬人。

　　中國社會科學院社會學研究所2011年12月19日發佈的《2012年中國社會形勢分析與預測》稱，2011年是中國城市化發展史上具有里程碑意義的一年，城鎮人口占總人口的比重將首次超過50%。這標誌著中國發展進入了一個新的成長階段，城市化成為繼工業化之後推動經濟社會發展的新引擎。

　　從數量看，縣及縣級市數量佔全國縣級行政區劃數量的2/3。2019年年底，縣和縣級市數量分別為1494、387個，二者共計1881個，約為地級及以上城市市轄區數量（967個）的2倍。從經濟看，2019年縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，佔全國GDP近2/5。其中，作為縣域經濟核心的縣城及縣級市城區GDP佔全國GDP近1/4。從人口看，縣城和縣級市城區常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，共計2.4億人左右，佔全國城鎮常住人口近30%。

　　此外，考慮到鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮（數量約為158個、鎮區常住人口約為0.3億人），已具備小城市甚至中等城市城區的人口規模，但公共資源特別是公共服務設施、市政公用設施仍按照鎮級來配置，與實際民生需求相比存在很大缺口，“小馬拉大車”的現象日益凸顯，因此將特大鎮一併納入此次的縣城城鎮化“補短板強弱項”工作。

　　大力拓展資金來源

　　更加重視法治規範

　　最關鍵的問題是，縣城城鎮化“補短板強弱項”項目的資金來源有哪些？

　　對此，國家發展改革委相關負責人回應稱，統籌發揮政府和市場“兩隻手”的作用，一方面，加大財政資金支援，縣城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支援；另一方面，吸引社會資本投入，對符合條件的大中型準公益性及經營性項目，可通過健全政銀企對接機制，利用開發性政策性商業性金融、國家城鄉融合發展基金予以融資支援。

　　關於縣城城鎮化“補短板強弱項”的工作時序，國家發展改革委相關負責人介紹稱，依據全國主體功能區規劃及各省級主體功能區規劃，立足各地區發展基礎和要素條件，建立分區分類推進建設的支援引導機制。優先支援東部地區基礎較好縣城建設，率先實現城鎮化高品質發展。有序支援中西部和東北城鎮化地區縣城（含邊境地區重點縣城）建設，加快增強人口經濟承載能力。合理引導中西部和東北農産品主産區、重點生態功能區縣城建設，提高對農業農村發展和生態環境保護的保障能力。

　　同時在120個縣及縣級市開展示範工作。對這些示範縣及縣級市，將加大中央財政性資金等政策支援力度。此外，縣級政府綜合債務率預警縣及縣級市一概不納入。

　　國家發展改革委在《通知》中還特意強調，市縣級人民政府在項目謀劃、儲備、實施縣城城鎮化補短板的過程中，需要注意避免5類問題：嚴防地方政府債務風險，審慎論證項目可行性，優選項目、精準補短板、不留後遺症。嚴防“大水漫灌”，確保精準投資、提高投資效益。嚴防“半拉子工程”，確保項目資金來源可靠、規模充足。嚴防“大拆大建”，鼓勵優先採取改擴建方式，必要時採取新建遷建方式。嚴防“貪大求洋”，落實適用、經濟、綠色、美觀的新時期建築方針，優化建築設計和風貌管理。

　　中央民族大學法學院教授熊文釗認為，推進縣城城鎮化治理，要十分重視縣城管理中的法治規範。縣城集中了大量人口和各種社會組織，其進行各項活動所産生的各種社會關係也極為複雜。因此，需要通過行為準則進行控制和調整，使城市建設和相關工作有條不紊地規範化進行。

　　此外，縣城是一個多要素、多層次、多過程的大系統，城市管理的關鍵是保證人、財、物的合理流通，使用法律管理把流通的方法用法律形式固定下來，就可以建立起法律秩序，使城市管理系統中的各系統明確職責、權利和義務，使各系統之間流通渠道暢通無阻，並正常發揮各自職能，使城市整個管理系統有效地運轉。因此，依法治建是城市管理的方向，只有大力加強法治建設，並逐步將城市管理工作納入法治化管理軌道，才能把城市建設好、管理好。（記者 萬靜）