近年來，隨著我國經濟發展步入新常態，在推進經濟供給側改革的背景下，社會改革與社會治理也呈現出一種與過去不同的新格局，尤其是《中華人民共和國慈善法》的出臺，為慈善事業的發展提供了強勁動力。作為慈善事業重要組成部分的非公募基金會無疑也面臨巨大的想像空間。

    11月22日~23日，中國非公募基金會發展論壇·2016年會即將在上海舉行，為新格局下的非公募基金會謀劃未來。論壇召開之際，《善達網》專訪國家行政學院社會和文化教研部副主任馬慶鈺教授，請他談談非公募基金會的未來想像空間。

    非公募基金會的三個困境

    善達網：近年來公益界有個現象，就是非公募基金會發展很快，數量和規模增長速度在年均100%以上，成為社會組織的生力軍。作為一位業內專家，您認為出現這種現象的原因何在？

    馬慶鈺：這與中國30多年經濟的持續增長和社會財富規模擴大直接相關。而且，在中國步入社會轉型的新階段後，政府下決心在“改進社會管理”和“改進社會服務”的同時也“改進社會參與”，並相繼出臺了《政府向社會力量購買服務的指導意見》、《慈善法》、“促進社會組織健康有序發展的意見”，以及著手修訂社會團體、基金會、社會服務機構登記管理條例等文件，為社會組織的發展創造了越來越大的政策和制度空間。

    還有就是，社會轉型中出現的如城鎮與農村貧困問題、老齡化問題、生態環境問題等大量社會問題，也引發了一些有責任感和使命感的企業家的擔憂。他們創立非公募基金會、社會服務機構等自發組織，決心為改變這種現狀貢獻資本和力量。

    善達網：這與20世紀初美國的情景頗為類似，洛克菲勒、福特等一些資本家意識到巨大貧富差距及百姓怨聲載道背後的潛在危機，拿出錢來創立了很多公益基金會。

    馬慶鈺：創立非公募基金會等非官方組織是社會進步的結果，是一種社會責任意識的覺醒。非公募基金會能夠匯集民間資本，通過在社會領域的服務推動經濟和社會的發展。相比上個世紀的美國而言，我國現階段的非公募基金會等非營利組織承擔著更為特殊的時代使命，要推動經濟結構和社會結構的良性調整，推動社會組織成為經濟發展的新增長點，要引領社會慈善道德文化，要在國家治理現代化中發揮作用。

    善達網：自我國第一家在民政部登記設立的非公募基金會成立至今，已有十餘年時間，據統計，現在總數量已達3598家。非公募基金會在迅速發展的同時，你認為面臨哪些需要突破的困境？

    馬慶鈺：雖然非公募基金會整體發展呈較為良好的上升趨勢，但我們也要承認在其發展的過程中遇到很多問題。這些問題主要體現在三個方面：首先，無論從非公募基金會的絕對數量和相對數量來看，還是從總資産和支出規模、以及慈善捐贈總額和對GDP和就業等多項指標來看，與發達國家相比，差距還很大。

    其次，非公募基金會的資助方向大都偏好于教育以及傳統的救災濟貧、扶弱助殘等救濟領域，而致力於健康醫療衛生、藝術文化、公共服務、社區發展、政策倡導等更為廣闊的社會公共領域內的資助則較弱。也就是説，大多數非公募基金會在使命的追求上與社會的要求還有差距。

    第三，非公募基金專業化和職業化不足，遠遠不能滿足非公募基金會迅速發展的需要。而且，由於缺乏既懂公益又有市場化運作能力的人才，基金會不能自我造血，很難實現可持續發展。

    善達網：其實，這三個方面更多的是非公募基金會自身存在的問題，非公募基金會面臨的制度困境應該也很突出。

    馬慶鈺：沒錯。儘管隨著社會組織發展改革的展開和推進，尤其是《慈善法》的出臺，非公募基金會的整體環境逐步從偏緊的控制走向相對寬鬆的管理。但制約非公募基金會發展的因素依然不少。首先，稅收優惠需要更有實質性安排。目前非公募基金會申請免稅資格還是不容易，而且即便申請成功的非公募基金會也僅僅享受捐贈、政府補助、會費、不徵稅收入和免稅收入孽生的銀行存款利息五項收入免稅。政府購買服務的收入不能免稅，還有基金會用來投資的收益也不能享受免稅。按照現在的優惠政策，非公募基金會主觀上不想且客觀上很難做大做強。與此相關的是相關的稅務賬簿、憑證和會計制度以及發票管理都不太完善，各種票據使用比較混亂，給稅務部門帶來困擾，稅收優惠也難以落實。

    第二，管理費用支出的比例仍具有壓力。根據最近公佈的“關於慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規定”，非公募基金會年度管理費用按照上年終凈資産規模規定了12%、13%、15%和20%四個檔次，雖然比原來有所提高，但還是很難幫助基金會維持一個基本的專業人員管理隊伍。

    社會領域供給側改革需要增加制度供給

    善達網：我國經濟進入新常態後,社會各界一直都在尋找增長的“新動能”。而剛才你提到非公募基金會“要推動社會組織成為經濟發展的新增長點”，是否可以這樣説，作為社會組織的重要組成部分，非公募基金會能夠成為當代中國發展新動能的重要來源？

    馬慶鈺：是這樣的。非公募基金會匯聚各類優秀人才，聯繫各種社會群體，在科技教育、文化體育、衛生保健、扶貧開發、環境保護、法律援助、社會福利、行業管理、社區建設、農村經濟等諸多領域具有很強的能量儲備，完全可以成為推動供給側改革的重要力量。

    比如，非公募基金會主要集中在第三産業，它所提供的社會最終産品的價值直接創造GDP；非公募基金會可以帶動社會捐贈、價格補助、服務支出、服務消費和社會就業等；可以創造社會資本；可以促進就業。可以説，非公募基金會對於豐富産業形態和推動供經側改革，都將發揮越來越大的作用。

    善達網：所以有一種觀點認為，社會服務領域也需要供給側改革。

    馬慶鈺：社會服務領域本身就是供給側改革的重要因素。所謂供給側結構性改革，説到底就是解決資源配置障礙，提高資源配置效率。經濟領域有資源配置問題，社會領域也有資源配置問題，而這兩個領域都需要“讓市場在資源配置中起決定性作用”。但目前來看，社會組織領域還存在傳統封閉和壟斷性問題，這影響著非公募基金會的發展。

    比如説，官辦社會組織的陣容仍然強大，根基仍然深厚，短期內難有根本改變。它們以各類“橋梁與紐帶”的名義，佔有大量公共資源，官僚化了社會組織領域的生態，對社會資源配置效率的影響總體而言是消極大於積極；比如在“四類社會組織直接登記”問題上，雖然已有法律支援，但現實操作中仍然障礙重重，落地困難；再比如在社會組織中的黨社關係上也頗有糾結。

    所以我認為現階段最主要的是增加制度供給，為包括非公募基金會在內的社會組織發展提供更有利條件，為其在第三産業中發揮作用創造更適宜環境。這些制度供給的著力點應該包括優化社會組織品質結構、落實稅費優化政策、實施社會組織國民待遇以及善待社會組織成長中的問題等。具體怎麼做呢，更詳細內容我會在第八屆中國非公募基金會發展論壇年會上講到。

    善達網：扶貧是社會組織關注和投入的重要領域，現在我國進入了精準扶貧的攻堅階段，非公募基金會如何能更好地發揮作用？

    馬慶鈺：去年我承接了一個精準扶貧的評估課題。在調研中發現，大量的扶貧工作還是政府在做，但苦於經費和人員不足，捉襟見肘，無法滿足精準扶貧的任務需求。也就是説，不管在資本投入還是人力投入上，各種社會組織及非公募基金會是大有用武之地的。

    而且，我也建議地方政府引導有條件的企業攜手成立非公募基金會，引導社會資本進入扶貧領域，整合社會資源，彌補政府資源的不足，這也是政社合作的一個重要渠道。

    善達網：你曾表示，慈善法的誕生是我國社會領域發展的里程碑。在這種新格局下，非公募基金會的發展會有怎樣的想像空間？

    馬慶鈺：前面説過，隨著社會組織的蓬勃發展，它們在作用品質、結構優化、法律地位、登記改制、稅收優惠方面遇到的瓶頸也日益顯現。《慈善法》的出臺可謂久旱逢甘霖，恰當其時，對於包括非公募基金會在內的社會組織的發展提供了新的發展機遇。比如，慈善法中關於政府不得直接募捐和攤派的規定，關於慈善組織的內部治理和行為準則的規定，關於強化公益慈善相關資訊公開的規定，關於慈善組織募捐收入和公益支出以及管理費用的規定等，都會對規範包括非公募基金會在內的社會組織和慈善事業健康發展，促進良性政社關係的建立，促進社會治理的進步，具有積極作用。

    善達網：第八屆中國非公募基金會發展論壇年會即將召開，主題為“新格局·新想像”，對這次年會你有什麼期待？

    馬慶鈺：我國《慈善法》已經於今年九月一日實施，這部法律對於社會組織而言可説是機遇與挑戰並存。非公募基金會論壇應當很好利用這個群英薈萃的機會，討論慈善法新制度環境對公益慈善事業的影響，認識慈善法給非公募基金會創造的新的制度和政策空間，用繼往開來的新理念、新行動、新戰略，將非公募基金會打造成社會服務中的一支生力軍。(文|馬廣志)

    （作者為善達網執行主編）