專家詳解食品電商立法沿革及重要問題

食品電商立法沿革及重要問題探討 ——兼談《食品安全法》《電子商務法》的統一

中國網路食品交易立法演進

2001年原國家藥品監督管理局發佈了《網際網路藥品資訊服務管理暫行規定》，標誌著中國對食品藥品等入口特殊商品網路經營的政府監管開始進入探索階段。2013年原國家食品藥品監管總局開始著手開展網際網路食品藥品統一的監管制度研究。2014年公佈《網際網路食品藥品經營監督管理辦法（徵求意見稿）》，徵求社會公眾意見。但考慮到食品藥品業態的不同屬性，2015年將之前的辦法拆分，以《網路食品經營監督管理辦法﹙徵求意見稿﹚》再次公開向社會徵求意見。

2015年是中國網際網路及網路食品安全治理非常重要的紀元年。國務院出臺了《關於大力發展電子商務加快培育經濟新動力的意見》，提到要制定完善網際網路食品藥品經營監督管理辦法。同年《食品安全法》修訂通過，並提出“網路食品交易第三方平臺提供者”這個概念，標誌著網路食品正式被納入《食品安全法》上位法進行監管。網路食品交易第三方平臺不是直接的食品生産經營者，但提供平臺給食品生産經營者銷售食品。2015年修訂的《食品安全法》實際上是中國食品安全法律法規體系的“母法”。

2016年3·15曝光了“餓了麼”事件後，同年7月原國家食品藥品監管總局發佈了《網路食品安全違法行為查處辦法》（以下簡稱《網路食品辦法》）。次年又發佈了《網路餐飲服務食品安全監督管理辦法》（以下簡稱《網路餐飲辦法》）。兩者作為《食品安全法》的下位法，都對上位法進行了細化。兩個辦法都對三類對象即第三方平臺提供者、通過第三方平臺和自建網站出售食品提供服務的食品生産經營者（後兩者統稱為“入網食品生産經營者”）設定了義務責任。但因《網路餐飲辦法》和《網路食品辦法》位階相同，《網路餐飲辦法》屬於後法而且是特殊規章，在對網路餐飲服務食品安全進行監管時，優先適用《網路餐飲辦法》。

2018年8月，《電子商務法》表決通過，意味著中國進入電子商務領域的“母法”時代，與《食品安全法》一起，意味著中國的食品電商進入“雙母法時代”。但食品電商“雙母法時代”又具有特殊性，當我們談論食品電商監管時，《食品安全法》與《電子商務法》將互為特殊法。以食品電商的“食品安全”為切入點的時候，《食品安全法》為一般法，《電子商務法》為特殊法；但以食品電商的“電子商務”為切入點的時候，兩法的地位剛好反過來。

兩法銜接的挑戰

網路食品的發展已經涉及到監管的深水區。目前兩法有以下幾個重要的銜接問題值得進一步探討。

關於兩法的定義及平臺責任認定

《食品安全法》用“網路交易”統稱通過網路經營食品行為；而《電子商務法》用“電子商務”統稱通過網路銷售商品或提供服務的經營行為。那麼就涉及食品的網路交易而言，“網路食品交易”與“食品電子商務”是否為等同的概念？兩部法無法提供直接答案。兩部法皆屬於全國人大常委會制定通過的同一位階的法，因此，從嚴格的立法學角度上，可以問的是，“網路交易”和“電子商務”是否等同？如果等同，為何不在兩法中一以貫之用其中的一個概念？如果不同，可能需要立法“補丁”，比如通過各自下位法進行明確或者其他修法路徑。實際上因為上述概念人為製造的法間不同，導致“網路交易”在《食品安全法》和“電子商務”在《電子商務法》中涉及食品電商平臺的認定可能存在不確定性，甚至衝突。電商平臺認定的不確定性也從而導致某些食品電商業態的平臺責任的認定存在不確定性。

關於兩法大小經營概念的協調

《電子商務法》與《食品安全法》涉及新業態定義口徑時，概念體系出入較大。比如《電子商務法》監管對象“電子商務平臺經營者”包括：電子商務經營者、電商平臺經營者，而實際上電子商務經營者包括了平臺經營者。本法用了“經營”的大概念，商品及服務直接經營者和平臺一律用“經營”囊括。在這種定義框架下，商品及服務的直接經營者和平臺的義務責任存在無法清晰區別的情形，或給之後監管合規帶來一些挑戰。《食品安全法》中的“平臺提供者”沒有勾連甚至有意避開“經營”，當初立法的時候主要考慮為了和直接的食品生産經營者區別開來。《食品安全法》就對“經營”進行限縮處理，不包括第三方平臺服務。這也使得平臺義務責任從直接的生産經營者中解脫出來，平臺的義務責任綱舉目張，就兩條，其他條款基本都是寫給生産經營者的。機構改革後，市場監管主體將同時是《食品安全法》和《電子商務法》的執法主體，這就意味著食品電商到時要面對立法對“經營”不一樣的定性定義。《電子商務法》在專門設定了針對所有電商經營者（包括電商平臺）無區分義務如資訊公示、消費者知情權保障的同時，對廣告推送、搭售等行為都有禁止性的規定。但這些規定特別是涉及平臺模式的時候目前還是一筆“糊塗賬”，因為此時平臺和平臺內的經營者被打包成為“電子商務經營者”，那麼出現問題之後，平臺和平臺內的經營者到底各自承擔什麼責任，各自責任邊界是什麼，《電子商務法》沒有明確，將來可能出現扯皮。如何在食品電商中適用也不得而知，但是兩部法相互間又有互為一般法和特殊法的關係，筆者認為這個也為將來兩法的銜接帶來較大挑戰。

關於兩法立法目的的可能性衝突

《食品安全法》是典型的監管法，旨在“保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全”。而《電子商務法》是典型的監管和産業促進法，旨在“規範電子商務行為，維護市場秩序，促進電子商務持續健康發展”。前法涉及網路食品只有兩條，並且都是設定義務和責任，沒有任何産業促進條款，而後法則在第一章設有産業促進專條，第五章設有産業促進專章。監管和産業促進很多時候是一對矛盾體，而大量的新業態又以小微業主的進入為主體，雖然增進了活力，但這又對監管帶來難題。具體到食品電商，《電子商務法》鼓勵小微企業從事跨境電商，並鼓勵農村電商的發展。而這些跟食品的結合，是一大難點問題，前者存在如海淘代購與食品安全標準合規問題，後者則存在農産品非標品的食品安全合規問題。將來市場監管總局必定要建立統一的網路商品監測系統，上述模式下的食品也必定納入監測和監管，那麼這些監測下來的商品應該如何根據現有立法定性處置，或存在執法上的難題。

關於修法

啟動《食品安全法》修正

由於2018年全面的機構改革以及涉及新業態的相關新發展，有必要啟動《食品安全法》修正，對部分條款進行修改。關於平臺責任，《食品安全法》和《電子商務法》兩法存在一定出入，建議前法比照後法修改。《食品安全法》規定平臺的罰款區間是五萬元以上二十萬元以下罰款。《電子商務法》則規定了兩檔：五萬元以上五十萬元以下；五十萬元以上二百萬元以下。如果將《電子商務法》看成一般法，將《食品安全法》看成特殊法，對於食品電商平臺，最終適用五萬元以上二十萬元以下罰款，這顯然罰不當過。建議《食品安全法》比照《電子商務法》幅度範圍進行修改。另外，關於概念設定，由於《電子商務法》剛剛通過，啟動修改不太可能，而且對本法概念的修改將牽一髮動全身，所以建議《食品安全法》將基礎概念進行修改，統一用電子商務指代網際網路新業態。

啟動《電子商務法實施條例》的起草

對於兩法之間涉及的大小“經營”概念問題，對“經營”進行狹義定義，這使得《食品安全法》對平臺責任設定更具備科學性，所以不建議對《食品安全法》中的“經營”比照《電子商務法》修改，而應該保持其原樣。但同時，為了更好的協調兩法的關係，建議啟動《電子商務法實施條例》的起草，對涉及電商平臺及平臺內經營者的共同的模糊義務條款，做更清晰的界定，進一步確認各自邊界。從而緩解兩法因為大小經營概念，導致可能在適用法律上的矛盾衝突等困難。

（作者係廣州大學法學院食品藥品法研究學者 肖平輝）