趨向統籌協調：促進預算更加規範

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“改進預算管理制度”、要“實施全面規範、公開透明的預算制度”，為我國預算領域的深化改革確立了重點和基本方向。此後，按照中央的這一重大部署，我國預算領域採取了一系列改革措施，如2014年對已經實行了近20年的預演算法進行修訂等，取得了許多突破和進展。但是實際看來，我國預算領域的深化改革並未完成，特別是距離“全面規範、公開透明”中“規範”的要求，還有一些差距，這也是我國預算進一步改革必須解決的一個重要問題。

　　在歷年的審計工作報告中，國家審計署對預算領域存在的問題也有諸多反映，但是反映的相對比較零散，從而難以突出問題。在2016年的審計工作報告中，審計署改變了以往的做法，突出反映了預算安排統籌協調不到位的問題，主要包括四個方面：

　　一是預算分配和項目確定銜接不到位，存在預算已經下達時，項目還未確定的情況。比如，有的預算已經下到省裏，但是相關項目還沒有確定，或者項目實施方案還沒有出來，從而預算分配與項目確定無法銜接。

　　二是預算分配與專項規劃銜接不到位，這突出反映在高標準農田建方面。目前，中央財政9個專項安排有高標準農田建設相關補助。這9個專項所依據的全國性規劃一共有4個，如發改委的《全國高標準農田建設總體規劃》，國土資源部的《全國土地整治規劃（2011～2015年）》等。這4個規劃的目標、重點並不完全一樣，從而使得分配的預算資金難以統籌，無法形成合力。

　　三是預算分配與制度規定銜接不到位。發改委基建投資分配85個補助地方投資專項時，有32個專項有具體的管理辦法；有33個專項沒有具體管理辦法，依據的是專項規劃；有8個專項既不是依據具體管理辦法，也不是依據專項規劃，而是依據實施方法。

　　四是基本預算銜接不到位。比如，對同一個項目，一般公共預算、政府性基金預算都安排了支出。這個問題在往年的審計報告中也有不少反映。

　　從以上2016年審計工作報告中反映的預算安排統籌協調不到位的情況來看，可以獲知，統籌協調不到位是當前我國預算規範化還需進一步加強的重要表現。深入分析、探討這些表像背後的邏輯，很大程度上就可以揭示我國預算未來應當如何進一步改革、怎樣加強規範化。

　　從表像到邏輯一：預算與項目銜接不到位反映了制度運作的不完善

　　預算與項目之間有什麼聯繫、又是如何聯繫在一起的呢？

　　首先，從理論上講，預算的核心在於有限的預算資源應該如何進行分配，基於什麼樣的分配原則，為什麼以及如何將預算資源分配給某個確定的對象。而這些對象，往往就是政府的活動。

　　其次，政府的活動無論是進行投資建設也好、直接提供公共服務也好，都可以分解為一件一件的事情，就是政府所做、要做的事。而如何記錄這些政府活動，就逐漸演變成了一個一個不同的、單列的項目。

　　所以，可以認為預算實際上反應的就是政府活動，而政府活動最後多數又體現為各個項目，從而自然地建立起了預算-項目之間的聯繫。預算，本身的核心方式就是基於項目的編制，體現的是權力的分配。所以，預算和項目是一個問題的兩個重要組成，而不是可以割裂看待的兩個問題。實際上，我國的項目編制問題，各種交叉重復、滯後缺位，都不僅僅是項目編制的本身的問題，而是最上層的部門權力分割，相互間又缺少合作的問題。

　　從表像到邏輯二：預算與規劃銜接不到位反映了制度建設的不完善

　　我國的預算與規劃銜接不到位，甚至可以説沒有銜接，是為理論界所探討了許多年的一個老問題。

　　從預算的角度來看，預算所對應的政府活動，就是由一件一件能夠被落實、被完成的事務累積起來、加總而成的。從過程講，預算包括分配或編制、執行和監督等；從制度層面來講，預算包含規則，活動者及其行為等。所以，可以認為預算的核心是分配，而分配的背後，就是各種博弈的結果。這樣，無論是從預算對應的政府活動看，還是從預算的過程和政治邏輯看，預算與規劃，都應當有充分的銜接，具有緊密的聯繫。實現預算與規劃的銜接，就是與政策銜接，確定由哪些部門參與，每個部門在這個項目中的具體職責是什麼，避免重復交叉。

　　所以，審計報告所反映的預算與規劃的銜接不到位，充分體現了目前相關制度建設還不夠完善，缺少實現預算與規劃相銜接的必要內容，需要通過進一步深化改革予以改進。

　　從表像到邏輯三：預算與制度規定銜接不到位反映了制度設計的不完善

　　依前述，與預算和項目的關係可知，預算執行效果的好壞，最終是要落在項目是否能夠做好。具體講，就是事情做得怎麼樣？由誰來做、如何做、做到什麼程度算是達到目標？這就是管理的問題，也是項目需要有相應的、具體的管理辦法的直接邏輯。

　　對於部門來説，其在其職能範圍內做事，應該有統一的管理系統、管理辦法等。但是，不能僅僅只關注每個項目是否有具體的管理辦法。因為，如果部門的項目很多，比如可能有成百上千個項目，那麼只關注每個項目是否有具體的管理辦法，而不注意各管理辦法相互之間的統籌協調，那很容易在項目與項目之間産生矛盾。

　　所以，審計報告所反映的預算與制度規定的銜接不到位，不僅反映出具體項目的管理辦法仍需加強設計，還進一步揭示了項目管理辦法之間需要統籌協調的制度內在要求，從而體現出目前相關制度設計還不夠完善，需要進一步加強。

　　實踐表明，預算改革的前景並非完全明朗，在前行的道路上往往圍繞著重重迷霧。而國家審計署通過年度審計工作報告反映預算領域存在的各種問題，正是揭開這重重迷霧、揭示前行道路的重要方式。2016年度審計工作報告深刻揭示了我國預算領域改革未來應當趨向統籌協調，為預算改革的進一步深化探明瞭可行的道路。

　　（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院 審計署財政審計司）

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