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2020年12月05日 星期六

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黨國英:農地流轉改革的認識誤區

  近年來,中國農村土地流轉規模穩步擴大,産生了一些經營規模大的農戶,提高了農業綜合經濟效率。以農戶的平均收入接近城市居民平均收入為測算基準,估計在30年或更短時間後,中國只需約三千萬專業農戶。這意味著,未來還有一億多兼業農戶要放棄農業,將土地流轉到留守農村的專業農戶手裏。

  當前社會上有許多關於土地流轉的疑慮,其實並無必要。

  如有人將每人平均1到2畝土地看作農民的“社會保障”,因而反對土地大規模流轉。事實上,社會保障只能來自社會,而不應該來自農民的土地。統計表明,中國一些農村地區的每人平均社保水準已經超過1畝地1年所産生的純收入,更超過了平均地租水準。

  從社會進步的趨勢看,一個國家的國民總體上不會、也不可能依靠地租過得富裕。提高生活水準最終還是要靠專業化分工的勞動。中國農民收入低的根本原因,是大部分農戶沒有充分進入社會分工系統,專業化有效工作日較短。

  還有人擔心推動農村土地流轉會導致土地(或土地使用權)佔有的兩極分化。其實在市場高度發達的情況下,擁有土地與擁有資本區別不大。人類的基本生存離不開土地,但決定人類發展的最重要因素卻是社會經濟制度與科學技術水準。現代國家有足夠的手段抑制“食利者”階層擴大,不必為此憂心。從台灣地區與日本的經驗看,在現代經濟結構之下,農業經營者不是苦於土地兼併過頭,而是苦於兼併不足。

  另有一種觀點,認為農戶所承包的土地本來不屬於自己,如果他們不再耕作土地,應該交還集體或國家,不應無償佔有收益。這種觀點並不符合實際。絕大部分農戶出租土地、告別農業後,地租收入並不高,建設用地的租金會高一些,但國家可用其他手段進行調節。

  從當前土地流轉實踐看,也存在一些值得關注的問題。

  一是産權明晰程度低,增大了土地流轉的交易成本,影響土地流轉效益。農戶土地承包權越不穩定,流轉越困難。例如,雖然法律有農村土地承包的具體要求,其中涉及到承包期限的規定,但實際上有的地方並未搞土地承包,還有的地方搞了承包又重新收回到集體,造成了土地承包關係調整的不確定性。在這種背景下,土地流轉的當事人尤其是買方,承擔了不少風險。

  二是農業規模化經營往往具有多重目標,導致土地經營規模不盡合理。有的城市資本到農村圈地是為了土地投機,或套取政府補貼,或是為了建立本系統的“食品基地”。所有這些目標,都可能背離土地經營“適度規模”的要求。據筆者調查,一些動輒經營上萬畝土地的投資人,其經營效益並不比家庭農場效益好。有的投資人用其他領域的收益補貼低效率的田間生産,這不值得提倡。

  三是規模化經營主體的組織形式複雜,總體上還不完全適應農業現代化的需要。從國際經驗看,自然人身份的家庭農場很適合農業現代化,但目前中國農村土地流轉趨於向公司化農業集中。如果讓市場關係主導中國農業的發展,相信家庭農場會逐步興起。

  四是國家土地管理政策的某些方面不利於土地合理流轉。按現行體制,中國不存在土地的永久使用權,更談不上使用權買賣,這導致專業農戶的大量土地是租用而來,造成租地或變相租地是土地流轉的基本形式,給土地的實際耕作者的長期投資帶來困難。

  將農村土地流轉納入健康軌道,需要深化土地制度改革。微觀方面,要在農地確權的基礎上,最終允許土地承包權或使用權進行流轉。在短期內,可以考慮適當控制土地經營規模,讓家庭農場有序發展。要吸引城市資本與農民合作發展家庭農場,不能拋開農戶搞大型公司化農業。在宏觀管理方面,要優化土地用途管理政策,建立農業保護區制度,向農業投資者傳遞更明確的土地用途資訊,以減少土地流轉中的投機行為。對農村建設用地管理要更加靈活,下放管理許可權,充分尊重地方自主權。

  (文/黨國英 本文作者為中國社科院農村發展研究所宏觀室主任)

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