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2021年01月20日 星期三

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鄭永年:“唯GDP是從”的城鎮化將是場災難

  專訪新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年

  國務院日前批轉國家發改委關於2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知。城鎮化被列為其中一項重點工作。

  城鎮化被解讀為拉動內需的最大潛力,是未來拉動經濟增長的發動機。但是,在“GDP主義”的主導下,城鎮化常常被誤讀為城市投資、城市建設。

  如何避免城鎮化變成新一輪“攤大餅”式的城市擴張?

  對此,新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年告訴《中國經濟週刊》,城鎮化,不能只談其對經濟增長的貢獻,而不談城市體制改革問題。城鎮化為經濟增長帶來的巨大紅利,只能通過城市體制改革來實現。

  “有些城市只有現代化,沒有傳統;只有文明,沒有文化。這就是城市簡單擴張的結果。過去粗放的,以土地為核心的城市擴張必須終結,中國的城鎮化已經到了要精細化改革的時候。”鄭永年説。

  城鎮化應關注“人”而不是“地”

  緊緊圍繞GDP去做城鎮化,會使城鎮化變成一場“災難”。

  《中國經濟週刊》:中國的城鎮化被認為是擴大內需的最大潛力,是未來中國經濟增長的發動機,為什麼城鎮化會被賦予如此重大的意義?

  鄭永年:中國要改變過去出口導向型的經濟發展模式,要建設內需社會,城鎮化是非常重要的一環。因為內需社會主要是一種“urban phenomenon(城市現象)”,沒有城市化,消費社會很難建立。傳統農業社會很難成為一個消費社會。消費水準提高是城市化的一個結果。

  但是,城市化的目標是什麼,如何去實現?如何去收穫城市化的好處,避免負面效應?大家不清楚。到了地方政府那裏,城市化就是“GDP主義”的翻版。他們認為城市化,就是城市的擴張,從GDP的角度去理解城市化。跟發達國家相比,中國的城市化是土地的城市化,而不是人的城市化。但是,消費是人的消費,不以人為本的城市化,哪能建立起消費社會。

  《中國經濟週刊》:“唯GDP是從”的城鎮化,會造成哪些問題?

  鄭永年:城市化是人的城市化,土地城市化只是為人的城市化服務的工具。消費社會是城市化的一個産物。而GDP根本不用去談,城市化肯定會帶來GDP。如果非要通過城市化達到GDP增長多少點,這會使城市化變成“disaster(災難)”。

  現在,地方政府關注土地,銀行關注土地,開發商關注土地,有人去關心“人”嗎?這就是中國城市化的弊端。

  我到過中國很多城市,城市化造成多少浪費有目共睹。前面一個市長規劃的項目,還沒做完,下一任市長又要重新改、重新建設,公路、樓房、橋梁,拆了又建,一直在産生GDP,但這是巨大浪費之下的GDP。城市化如果沒有很好的統籌規劃,會變成“disaster(災難)”。

  中國前30年的城市化,就已經有足夠的經驗和教訓了。改革開放30年,城市化速度也不慢,但産生了不少負面效應。城鄉二元的分割,至今還存在。龐大的農民工隊伍身份沒有轉化,又使得中國成為世界上獨一無二的“三元社會”:城市居民、農民、農民工。城市化産生了那麼多的“城市貧民”。中國的農民工,包括他們的家屬在內應該有3億~4億人。他們已經在城市生活,光是關注這幾億人口的城市化,已經是一個很大的命題了。

  中國城鎮化應有四種模式

  中國不同區域、不同類型的城市,應當有不同的發展模式。

  《中國經濟週刊》:在中國城鎮化過程中,有兩種不同的觀點,一種是支援城市擴容,另一種是支援多建小城鎮,打造“小市大鎮”?您更贊同哪一種觀點?

  鄭永年:我認為這兩者都是假命題。中國這麼大,有13億人口,一個籠統的政策怎麼推行得下去?政策越不細緻,到地方政府那裏,就越會變成“土地城鎮化”,會變成對農民的新一撥掠奪。

  我認為中國不同區域、不同類型的城市,應當有不同的發展模式。

  大城市要升級。北京、上海這樣的城市,要通過産業升級、服務升級、城市體制改革,來達到城市升級。亞洲很多城市,比如新加坡、南韓首爾,都在這樣做。

  二三線城市,應該提“城市化”。

  小城市,提“城鎮化”,介於農村和城市之間的過渡。

  至於農村,我們在強調城市化的同時,也要明確提出“保護農村”的目標,而不是一味地消滅農村。要通過小城鎮建設帶動,改善農村的生活水準,提高農村的現代化。從發達國家的經驗看,70%城市化率是個頂峰。城市化率達到70%,農村的附加值就不一樣了,城市人會特別嚮往農村。現在,中國城鎮化率已經達到52%左右,“保護農村”這個概念一定要提出來了,城市化和保護農村之間要達成平衡。

  《中國經濟週刊》:在城鎮化大多被理解為“投資”、“城市建設”的時候,誰有動力去保護農村?

  鄭永年:城市化,要跟社會建設,無論是城市社會,還是農村社會,結合起來,才會獲得平衡發展。地方政府沒有動力去“保護農村”,就要中央去考慮。要通盤考慮,不能只關注眼前利益,要關注社會發展的長遠利益。經濟發展、公共服務、社會建設,所有的東西都要考慮進去。政府不僅要承擔發展經濟的責任,社會建設的責任也要承擔。

  土地問題不解決,

  戶口問題也無法解決

  土地是農民的“唐僧肉”,誰都想來吃一口,只有農民吃不到。

  《中國經濟週刊》:城鎮化需要很多的體制改革,是其中重要的一部分,您認為土地制度應當怎樣改革?

  鄭永年:大家都在講城鎮化,那麼城鎮化的突破口是什麼呢?我認為就是土地問題。土地問題如果處理不好,城鎮化就會變成對農民的掠奪。土地集體所有制是所有問題的根源。農民名義上是土地的主人,但實際上,土地是農民的“唐僧肉”,誰都想來吃一口,只有農民吃不到。

  土地制度怎樣改,有兩種觀點:私有化和國有化。我認為,因為意識形態的因素,土地私有化在中國比較困難。現實可行的,是先將土地所有權國有化,由中央政府來掌管,將地方政府與土地的權力分離開來。土地國有化,要給農民一定補償。之後,土地的使用權可以私有化,或者説家庭化。在這方面,中國台灣地區有比較好的經驗。

  土地使用權私有化之後,就可以流轉,很多問題就容易解決了。在農村,土地可以集約化經營,形成規模經濟;農民工可以選擇放棄土地,成為城市居民;城市居民需要土地的,也可以通過土地流轉實現。

  《中國經濟週刊》:戶籍制度應當怎樣改革?

  鄭永年:土地改革跟戶籍改革是緊密聯繫在一起的,土地問題不解決,戶口問題也沒法得到真正解決。

  農民手裏握著土地,不想轉成城市居民,他在城市也得不到應有的利益。更重要的是農民工的問題。第一代農民工,有農村生活經驗,完全可以再回到鄉下。第二代農民工,很大部分是生在城市,或者長在城市的,對農村、對農民生活沒有一點認同。現在第三代農民工都出現了。對於這些回不去的人,有哪些考慮?這不僅是經濟發展問題,還是社會穩定的問題,更不用説公民權了。

  城市行政管理體制扁平化改革是大方向

  城市應當是城市人的城市,而不是官僚的城市。

  《中國經濟週刊》:您提到,城市化、城市升級離不開城市體制改革,請問城市體制改革有哪些著力點?

  鄭永年:城市行政管理體制的扁平化改革是個大方向。城市應當是城市人的城市,而不是官僚的城市。以新加坡為例,人口600萬,只有一級政府。中國同樣規模的城市,有四級政府。廣東省佛山市順德區,有比較好的實踐經驗,只有區一級政府,下面設置派駐機構。

  同時,還要考慮取消城市內部的各種非行政組織的行政級別,主要包括事業單位、國有企業。

  城市升級,還不僅是機構的改革,還應當提升城市的附加值。在歐洲,城市越古老,附加值越高。而中國有些城市,很自豪地説我有幾千年曆史了,可是誰也看不到幾千年曆史的痕跡。有些城市只有現代化,沒有傳統;只有文明,沒有文化。這就是城市簡單擴張的結果。今天,我們不再需要粗放的城市化,城市化要精細,從細節上入手。

  《中國經濟週刊》:如您所説,我們有些城市是官僚的城市,政府對城鎮化的過程大包大攬,過多地干預,如何改變這種現狀?

  鄭永年:一定要搞清楚,城市化的主體是誰?在中國,城市化的主體是官員,是政府。城市化是政府規定的城市化,是政治的産物,而不是自然的産物。在有些官僚主導的城市化過程中,人為地現代化,不照顧傳統,不僅沒有創造城市文明,反而在消滅城市文明。

  在成功的城市化經驗中,城市化的主體是市民,是民營部門。在城市建設中,總體規劃應該是“小政府、大社會”,“強政府、強社會”。而我們現在有些城市是小城市、大政府,社會能量很弱。當然,這跟中國的傳統觀唸有關。西方的城市,是指人居住的地方。而中國的城市,以前叫城池,是衙門,是官員居住的地方。現在這方面的痕跡還有。

  中國很多地方都是“有城沒市”,沒有人氣,甚至是空城。“城”可以造,大樓可以造,但“市”造不了。歸根結底,還是因為城市化的過程沒有以人為本,“人”字寫得太小了。

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