黃正秋：堅持和完善造林綠化科學發展的制度體系
貫徹落實十九屆四中全會精神
堅持和完善造林綠化科學發展的制度體系
訪生態保護修復司副司長（正司局級）黃正秋
時間： 2020-01-19 09:00:00
嘉賓： 黃正秋
主題： 生態保護修護司副司長黃正秋做客中國林業網，和網友談近年來造林綠化的相關問題。
[主持人] 歡迎收看中國林業網線上訪談節目。為深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，進一步推動生態保護事業的發展，今天我們邀請了生態保護修護司副司長黃正秋做客中國林業網，和大家談一談近年來造林綠化的相關問題。黃司長，您好！歡迎您的到來。 （2020-01-19 09:01:41）
[黃正秋] 主持人好！ （2020-01-19 09:02:04）
[主持人] 2019年10月28日至31日，中國共産黨第十九屆中央委員會第四次全體會議在北京舉行。十九屆四中全會對於推進我國生態保護事業具有十分重大的意義，生態保護修復司將如何貫徹落實十九屆四中全會精神？ （2020-01-19 09:03:22）
[黃正秋] 黨的十九屆四中全會是在新中國成立70週年之際、在“兩個一百年”奮鬥目標歷史交匯點上召開的一次重要會議，具有開創性和里程碑意義。全會就國家制度建設和國家治理能力問題進行研究並作出決定，這是以習近平同志為核心的黨中央立足當前、著眼長遠作出的重大決策部署，充分體現了習近平總書記高瞻遠矚的戰略眼光和強烈的歷史擔當。習近平總書記在全會上的重要講話和全會審議通過的決定，是新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的政治宣言和行動綱領，對推進新時代造林綠化事業高品質發展、建設生態文明和美麗中國具有重要的指導意義。
當前，全國林草系統上下正在深入學習貫徹四中全會精神。生態司作為國家林草局的主體業務司局，首先要按照局黨組的部署要求，把學習貫徹四中全會精神作為當前和今後一個時期的重大政治任務抓好抓實，組織全司幹部認真學習、深入領會全會精神，進一步增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，鞏固和拓展“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。二要緊密結合造林綠化工作實際，切實抓好四中全會精神貫徹落實。要準確把握全會對生態文明建設和林草事業改革發展提出的具體要求，全面梳理造林綠化現有法律、法規、規章、規劃、標準等各類制度的設立與執行情況，研究提出造林綠化制度建設方案，建立健全推進造林綠化科學發展、高品質發展的制度體系。三要全力以赴做好當前各項重點工作。要加強督導調度，全面完成造林綠化年度任務，確保“十三五”規劃任務在2020年圓滿收官。同時，主動對接國家發展大局，積極推進國土綠化“十四五”相關規劃編制工作，做好造林綠化頂層設計和科學佈局。
[主持人] 近年來，我國造林綠化事業受到了世界的高度關注您能不能給大傢具體介紹一下我們在造林綠化方面取得的成績？
[黃正秋] 新中國成立70年以來，在黨中央、國務院的正確領導下，在中央林業方針政策的指引下，通過各地區、各有關部門和廣大幹部群眾的共同努力，我國造林綠化事業取得了舉世矚目的巨大成就。我國森林覆蓋率由建國初期的8.6%提高到目前的22.96%，森林面積達33億畝，森林蓄積175.6億立方米。特別是，改革開放以來，森林面積和蓄積連續30多年保持“雙增長”，創造了中國“綠色奇跡”。近年來，全國平均每年完成造林1億畝以上，森林品質不斷提升，森林生態功能持續增強，森林植被總碳儲量89.8億噸，年涵養水源6289.5億立方米，年固定土壤87.48億噸，明顯改善了城鄉人居環境，有效滿足了人民群眾對美好生態環境的需要。以我們身邊的北京市為例，新中國成立之初，北京市嚴重缺林少綠，森林覆蓋率僅有1.3%。旱、澇、風、沙等自然災害頻發，春季風沙滿天，“白天二兩土，晚上還要補”是過去北京生態環境的真實寫照。通過幾十年的大規模植樹造林，發生了翻天覆地的變化，到2018年底，北京市森林覆蓋率已提高到43.5%，與建國初期相比增加了30多倍，北京城徹底遠離了風沙，正在轉變為天藍水清、森林環繞的國際一流和諧宜居之都。 （2020-01-19 09:09:31）
我國通過長期堅持不懈開展造林綠化，特別是實施三北工程、京津風沙源治理、長江流域防護林體系建設等一系列重大標誌性生態工程，為維護國家生態安全、促進綠色發展奠定了堅實基礎，取得的成績有目共睹，贏得了國際社會高度讚譽。例如，三北工程被譽為我國北疆的萬里“綠色長城”。京津風沙源工程啟動實施以來，實現了“沙進人退”到“綠進沙退”的歷史性轉變。沿海防護林體系有效減輕了颱風、海嘯等自然災害，是名副其實的“海岸衛士”。大規模造林綠化，不僅取得了巨大的生態效益；還帶動了特色經濟林、竹藤花卉、林業生物質能源等綠色富民産業的蓬勃發展，促進了農民脫貧致富，産生了顯著的經濟和社會效益；涌現出了右玉、塞罕壩、庫布齊、八步沙“六老漢”等許多造林綠化先進典型，事跡感人、可歌可泣，值得全社會學習。
中國用實際行動踐行了“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，為全球生態治理和應對氣候變化貢獻了中國智慧和中國方案，展現了大國擔當。聯合國糧農組織（FAO）發佈的全球森林資源評估報告顯示，中國連續多年成為全球森林資源增長最多的國家，人工林保存面積持續保持世界首位。根據美國宇航局（NASA）衛星監測數據顯示，過去20年地球不斷“變綠”，其中中國的貢獻最大，而中國對全球綠化的貢獻42%源於植樹造林工程。 （2020-01-19 09:11:47）
這些成就的取得，主要得益於我們始終堅持中國共産黨的領導和充分發揮了社會主義制度優勢；得益於黨中央、國務院關於林業改革發展和國土綠化的一系列重大決策部署；得益於我國幾代務林人艱苦奮鬥、攻堅克難、不懈努力；得益於全社會力量的廣泛參與，更得益於堅持和完善了一套日趨成熟完善的造林綠化制度體系。 （2020-01-19 09:12:25）
[主持人] 您剛才提到，我們在造林綠化事業中取得的成績，得益於堅持和完善了一套日趨成熟完善的造林綠化制度體系。您能不能給大家詳細介紹一下？
[黃正秋] 新中國成立以來，我們始終堅持黨的領導，堅持以人民為中心的發展思想，牢固樹立綠化惠民、綠化為民理念，始終將人民對美好生活的嚮往作為造林綠化的奮鬥目標，堅持與時俱進、開拓創新，注重從實際需要出發，堅持和完善一套具有鮮明中國特色、符合中國國情的造林綠化制度體系。歸納起來，這套制度體系以1項基本制度為核心、以政策法規、規劃計劃、技術標準、組織實施、多元化投入、約束激勵等6項重要制度為主體，具體包括： （2020-01-19 09:14:14）
一是始終堅持全國動員、全民動手、全社會搞綠化的基本方針，充分發揮社會主義制度集中力量辦大事的政治優勢，是科學推進造林綠化需要長期堅持的基本制度。新中國成立以來，歷屆黨和國家領導人都對國土綠化高度重視，作出了一系列重要指示批示，為推進造林綠化工作提供了基本遵循。早在1950年代，毛主席就發出了“綠化祖國，實行大地園林化”的偉大號召。鄧小平同志積極倡導全民義務植樹，指出“綠化祖國，造福萬代”。在小平同志的倡導下，1981年，五屆全國人大四次會議通過《關於開展全民義務植樹運動的決議》，號召全國各族人民人人動手，每年植樹，愚公移山，堅持不懈。江澤民、胡錦濤等黨和國家領導人身體力行，親自實踐，進一步號召全國人民植樹造林、綠化祖國。黨的十八大以來，習近平總書記反覆強調必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，每年帶頭參加義務植樹，每次都發表重要講話，為新時代林業建設和造林綠化工作提出了要求，指明瞭方向。習近平總書記強調，植樹造林是實現天藍、地綠、水凈的重要途徑，是最普惠的民生工程。造林綠化是功在當代、利在韆鞦的事業，要一年接著一年幹，一代接著一代幹，擼起袖子加油幹。在黨中央的高位推動、率先垂范下，全國從上到下各級黨政軍領導幹部帶頭履行植樹義務，形成全社會參與造林綠化的濃厚氛圍。為加強對全民義務植樹運動和國土綠化工作的組織領導，1982年，國務院決定成立中央綠化委員會，1988年改稱全國綠化委員會。去年機構改革，在國務院議事協調機構大幅精簡的背景下，全國綠化委員會繼續保留，中央政治局常委、國務院副總理韓正同志親自擔任主任，全綠委的成員單位增加至27個，彰顯了中央對造林綠化工作的高度重視。全國綠化委員會辦公室設在林草局，由我們生態司具體承擔日常工作。全國省、市、縣也相應成立各級綠化委員會。可以説，在全國動員、全民動手、全社會搞綠化方針的指引下，從中央到地方，建立了一套上下一心、組織嚴密、務實高效的造林綠化動員體系、組織系統，這在全世界都是獨一無二的。長期以來，我們認真貫徹黨中央國務院決策部署，廣泛深入組織動員全社會各方面參與國土綠化，取得巨大成效。從根本上講，都是依靠黨的領導，依靠社會主義制度優勢。2019年是新中國設立植樹節40週年，全民義務植樹運動已成為世界上參與人數最多、持續時間最長、影響範圍最廣的生態文明教育實踐活動，“綠化祖國、人人有責”成為人們的普遍共識。
二是加強宏觀指導，構建具有中國特色的造林綠化政策法規制度。為調動全社會植樹造林的積極性，國家很早就實施了“誰造誰有”的支援政策，並在《森林法》中予以法律化、具體化。歷次修改《森林法》及其實施條例，都堅持實行以營林為基礎的林業建設方針，強化了各級人民政府植樹造林的主體責任。《草原法》《防沙治沙法》等法律法規也明確了造林種草的責任和要求。改革開放以來，中央作出了關於加快林業發展的若干重要決定，啟動了集體林權制度、國有林場和國有林區等重大改革，給造林主體吃了定心丸，穩定和提高了造林綠化的積極性，更加激發了國土綠化發展活力和內生動力。黨的十八大、十九大，中央明確提出山水林田湖草系統治理，建立健全生態保護和修複製度，作出了開展大規模國土綠化行動的重大決策部署。為部署落實造林綠化工作，全綠委、國家林草局多次出臺相關指導意見，幾乎每年年初都專門發出通知，要求各地、各部門（系統）保質保量完成全年造林綠化任務。同時，各地也因地制宜，制定出臺了一些推進本地區造林綠化的地方性法規。這些政策法規制度的頒布實施，為強化組織領導，廣泛動員全國人民開展造林綠化提供了制度保障。
三是加強頂層設計，持續穩步推進造林綠化規劃計劃制度。堅持做到規劃先行、科學佈局，充分發揮規劃的統籌引領作用。國家將森林覆蓋率、森林蓄積量作為約束性指標納入國民經濟和社會發展規劃綱要，造林綠化工作得到各級黨委政府的重視和支援。新中國成立以來，林業部門編制執行了13個全國林業發展五年規劃（計劃）。編制實施了《全國造林綠化規劃綱要》《全國森林經營規劃》等綱領性規劃，為統領全國造林綠化作出總體安排。出臺了天然林保護、退耕還林、三北工程、長江防護林、森林城市等相關專項規劃，基本做到每項工作都有一個全國規劃。指導各地根據全國規劃制定本地區的規劃，推進建立國家、省、縣三級規劃體系。在編制出臺規劃的同時，加大規劃執行力度，確保一張藍圖繪到底。每年制定造林綠化年度計劃，將重點工程、面上造林任務分解落實下達各省執行。2016年以來，編制實施了兩期營造林生産三年滾動計劃（2016-2018年、2018-2020年）。通過實行造林綠化規劃計劃制度，對落實造林綠化目標責任制，分階段、分年度持續推進造林綠化工作發揮了重要的指導作用。
四是強化標準引領，構建了比較完備的造林綠化技術標準體系。累計頒布實施了500多項營造林技術標準，包括各類技術規定、規程、標準、指南、方法學，涵蓋了樹種培育、種苗品質、作業設計、施工監理、檢查驗收等造林綠化全過程、各方面，逐步建立了以國家標準為指導、行業標準和地方標準為補充的造林綠化標準體系。從標準涉及的技術內容和適用範圍看，既有人工造林、飛播造林、封山育林等不同造林方式的技術規程，又有低效林、退化防護林等改造修復方面的標準，也有古樹名木保護、林業有害生物防治等造林綠化成果保護方面的標準。此外，針對生態公益林建設、國家森林城市評價等制定了專門的標準，在林業應對氣候變化、生物質能源開發等資源利用方面形成了比較完善的技術規範。這些標準明確了造林綠化相關技術要求和品質規定，基本實現了每項業務工作都有據可依、有章可循，為指導全國規範開展造林綠化提供科學遵循。 （2020-01-19 09:22:50）
五是堅持“四位一體”，建立完善以大工程帶動大發展、義務植樹、部門綠化和社會造林協同推進的造林綠化組織實施制度。1978年開始，以三北工程為標誌，國家啟動實施了長江、珠江、沿海和太行山綠化等一系列林業重點工程，以大工程帶動國土綠化大發展。黨的十八大以來，緊緊圍繞國家發展大局，繼續深入實施各項重點工程，加強重點區域造林綠化，為“長江經濟帶”、“一帶一路”“京津冀協同發展區域”“粵港澳大灣區”“雄安新區”等國家重大戰略區域提供了良好的生態支撐。持續開展森林城市、森林鄉村建設，統籌推進城鄉綠化一體化。深入開展全民義務植樹，研究制定了 《全民義務植樹盡責形式管理辦法》，確立了義務植樹8種盡責形式，方便群眾植綠愛綠護綠。紮實推進“網際網路+全民義務植樹”，與中國郵政、螞蟻金服等企業深化合作，積極發展社會造林和公益造林。深入落實部門綠化責任制，指導鐵路、交通、水利等部門(系統) 加快推進行業管理區域造林綠化，有力支援和配合國土綠化主戰場。為提升造林綠化品質成效，生態司每年舉辦10多個全國性行業培訓和高級研修班，邀請院士專家和部門領導授課，培訓內容涉及造林綠化各個領域，大力培養專業化管理隊伍。
六是注重機制創新，逐步建立了政府引導、社會資本共同參與的造林綠化多元化投入制度。國家建立了營造林補貼、貸款貼息、森林保險等一系列財政扶持政策，吸引各類社會主體投入造林綠化。中央財政實行造林補助政策，中央預算內投資建立中央補助地方制度，逐步提高投入標準，現在重點工程新造喬木林每畝補助500元。國家政策性銀行專門發放貼息貸款支援造林綠化，中央財政給予貼息支援。全國範圍內大力推行政策性森林保險，中央財政提供保費補貼，幫助廣大林農掏小錢防大災。除公共財政支援造林綠化外，目前還在研究探索用産權激勵等方式，調動社會資本的積極性。中央關於統籌推進自然資源資産産權制度改革的指導意見，提出按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資産使用權等産權安排，探索開展促進生態保護修復産權激勵機制試點。原國家林業局聯合國家發改委、財政部出臺的關於運用政府和社會資本合作模式推進林業生態建設和保護利用的指導意見，提出要創新産權模式，創新金融支援，完善土地政策，探索建立社會化參與機制，引導和鼓勵社會資本等各方面資金投入國土綠化。
七是堅持目標導向，建立健全了造林綠化約束激勵機制。堅持約束與激勵並舉，一方面，組織開展造林綠化核查、督查、督辦，保證和鞏固造林綠化成效；另一方面，開展造林綠化評比表彰，樹立和弘揚國土綠化新典型。一是建立造林綠化目標考核制度。加大對各級政府森林覆蓋率、森林蓄積指標的任期目標考核，督促地方按期完成目標任務。建立了重大林業有害生物防治目標責任書制度，制定了松材線蟲病等重大危險性生態災害督辦追責辦法，代表國務院與各省級人民政府簽訂重大林業有害生物防治目標責任書，定期檢查目標責任兌現情況，強化地方政府落實防治責任。推動森林碳匯任務完成情況納入二氧化碳排放降低目標責任考核，由國家發改委組織每年對地方進行考核。全面加強古樹名木保護，專門出臺了指導意見，多次開展專項督導。二是加強對造林綠化品質進度的監督管理。出臺了造林品質管理辦法等相關制度，每年春季組織開展造林綠化督查，指導各地搶抓林時，確保計劃任務保質保量完成。強化統計監督，定期調度造林綠化完成進度，對進度慢的進行問詢、督促。三是開展國土綠化評比表彰、示範創建。出臺了綠化模範評比表彰辦法、森林城市建設指導意見、鄉村綠化美化行動方案等規範性文件，按程式評選全國綠化模範城市、先進單位和個人，命名國家森林城市，認定國家森林鄉村，挖掘一批先進典型，講好綠化故事，弘揚和激勵新時代造林綠化精神，為加快國土綠化步伐注入新動力。四是實行重大節慶展會制度。通過舉辦世界園藝博覽會、綠化博覽會、中國竹文化節等重大活動，組織遴選一批先進地區、先進單位集中展示國土綠化新成就、理念、新技術，營造全社會支援和參與造林綠化事業的良好氛圍。
[主持人] 您認為在進一步推動造林綠化事業快速發展的過程中，我們還面臨哪些問題？
[黃正秋] 總體上看，造林綠化方面的制度規範是比較健全的，為推動造林綠化事業快速發展發揮了重要的作用。但同時應看到，現行的制度體系與人民群眾對優美生態環境的期盼相比，與推進大規模國土綠化行動的要求相比，還存在不適應、不匹配等問題，有些制度要修訂、整合、廢止，有些制度還要研究制定，制度建設永遠在路上。我們認為，當前造林綠化制度主要存在以下幾個方面的問題。
一是法律法規制度需要進一步健全完善。新修訂的《森林法》已經出臺了，但一些配套的制度規定還要抓緊制定，進一步完善造林綠化管理相關法律制度。《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》等出臺時間很久，需要儘快啟動修訂。古樹名木是活的文物，古樹名木保護是功在當代、利在韆鞦的大事，新修訂的《森林法》已作了明確的規定，但主要是原則性的要求，古樹名木保護的有關法律制度還需要進一步完善細化。
二是規劃銜接不夠緊密。現行涉及造林綠化、生態建設的規劃比較多，有按實施區域分的、有按工程內容分的，各項規劃之間有重疊，建設內容有重復、空間佈局有交叉、技術要求不統一，造成建設力量分散，統籌規劃的作用和效果發揮不明顯。
三是技術標準體系不夠健全。現有標準主要以單純造林為主，沒有充分體現山水林田湖草系統治理的理念和要求，部分標準內容重復、交叉、零散，編寫深度不一；標準的指導性差，實施推廣力度不夠，技術要求跟不上林草事業發展的新需求，大量技術標準需要進行整合優化。
四是組織實施制度還要強化。重點工程造林缺乏統一的管理辦法，同一區域各項工程的建設內容和任務類似，但組織實施和檢查驗收的具體要求不盡相同，增加了基層的工作難度。對其他部門（系統）綠化還缺乏有效的制度約束，全民義務植樹盡責的相關規定也需要與時俱進。
五是資金扶持政策有待完善。隨著物價、人工費的上漲，造林成本逐漸上升，中央投資造林的標準與實際造林成本相比太低，中央投資標準沒有建立動態調整的機制；中央對林業重點工程的投入其實是補助性質，建設資金沒有進行全口徑預算、全額撥付；中央財政造林補貼還沒有實現普惠制，企業、大戶造林還沒有補貼；造林綠化的貸款、抵押、保險制度尚不完善，金融資金注入造林的渠道還很少。這些資金扶持政策方面的問題，制約了社會力量投入造林綠化。 （2020-01-19 09:35:14）
[黃正秋] 六是考核評價制度亟待修訂更新。傳統的造林實績核查，以現地核查為主，耗時太長。核查指標基本為造林存活率、保存率、森林覆蓋率，缺乏生物多樣性等指標，不能全面反映不同區域生態保護修復的成效。在落實中央關於壓減檢查督查核查數量的改革精神後，新的考核評價制度尚未建立健全，如何既能減少檢查核查次數，減輕基層負擔，又能科學、準確、及時、全面地評價造林成效，還有待研究探索。造林失敗責任認定追溯制度還未建立。有些地方還存在不適地適樹，不以水定林，非法移植大樹，盲目引進外來樹種等問題，對違背科學規律導致造林失敗的評估、認定、責任追溯等制度還沒有完全建立。
[主持人] 您剛才提到造林綠化制度體系還需進一步完善，對於這一問題，當前是不是有具體的應對措施？
[黃正秋] 黨的十九屆四中全會，用一次全會專題研究國家制度和國家治理體系，這在黨的歷史上還是第一次。習近平總書記強調，從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實踐的前半程已經走過了，前半程我們的主要歷史任務是建立社會主義基本制度，並在這個基礎上進行改革，現在已經有了很好的基礎。後半程，我們的主要歷史任務是完善和發展中國特色社會主義制度。
相比過去，新時代造林綠化具有許多新的內涵和特點，造林綠化管理的改革發展更多面對的是深層次體制機制問題，對制度頂層設計的要求更高，對制度的系統性、整體性、協同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重。新時代謀劃造林綠化制度建設，必須深入貫徹習近平生態文明思想，以推進國家治理體系和治理能力現代化為主軸，深刻把握我國林草事業發展要求和時代潮流，把制度建設和治理能力建設擺到更加突出的位置。經過認真研究，生態司初步提出以下思路和構想。
一是進一步完善相關法律法規。結合即將實施的新《森林法》，開展森林法實施條例相關問題研究，細化落實造林綠化和生態保護修復相關法律規定。推動出臺《古樹名木保護條例》。研究修訂《植物檢疫條例》《森林病蟲害防治條例》。
二是進一步完善規劃計劃制度。配合做好全國生態保護修復、林草發展規劃頂層設計，做好重點工程規劃與相關專項規劃、總體規劃的有機銜接，確保各項規劃目標明確、邊界清晰、內容不重復不交叉。研究出臺《國家森林城市建設總體規劃編制導則》，編制古樹名木保護、林業有害生物防治等全國規劃。
三是進一步完善技術標準體系。以山水林田湖草系統治理理念為引領，進一步制修訂現行技術標準，研究制定一批新規程規範，構建協調統籌、適用、好用、管用的造林綠化及生態保護修復技術標準體系。梳理整合現行相關標準，組織修訂或制定封山育林、退化林修復、公益林保護、林業碳匯、鄉村綠化、森林城市、林業有害生物防治、生物質能源等相關技術規程。
四是進一步創新組織實施制度。完善重點工程造林管理制度體系，健全全民義務植樹、部門綠化管理制度體系，修訂《全民義務植樹盡責形式管理辦法（試行）》，制定《全民義務植樹盡責項目管理辦法》《全民義務植樹基地管理辦法》，推進“網際網路+全民義務植樹”管理。
五是進一步完善多元化投入制度。配合修訂完善中央預算內投資專項管理辦法，逐步建立林業重點工程全額投入制度。配合修改完善中央財政林業改革發展資金扶持政策，積極爭取造林補助實現普惠制。配合研究制定涉及造林綠化的貸款、抵押、保險等金融扶持政策，引導社會資金投入國土綠化。積極協調建立森林城市、鄉村綠化、古樹名木保護、生物質能源等資金投入渠道。
六是進一步完善考評監督管理制度。推動建立和完善涵蓋規劃設計、施工監理、效益監測等全過程的造林綠化管理制度。研究制定生態保護修復成效、造林綠化品質調查監測評價辦法，創新運用衛星遙感、無人機、大數據等先進技術手段，提高成效監測評價能力和水準。制定出臺森林城市、森林鄉村建設相關辦法標準。完善造林綠化責任追溯和評比表彰制度，修訂《全國造林綠化評比表彰實施辦法》，從正反兩方面激勵全社會科學綠化，弘揚植綠、護綠、愛綠的正能量。