全面推行林長制 提升林業治理體系和治理能力現代化水準

——“貫徹四中全會精神 推進林草高品質發展”系列談

森林資源是林業生存與發展的主體和命脈，保護髮展森林資源始終是林業工作的核心任務。建立和執行地方政府保護髮展森林資源目標責任制是法律賦予各級人民政府的責任，是中央對林草主管部門的明確要求。原國家林業局自2011年開始對縣級人民政府保護髮展森林資源目標責任制開展檢查，已有22個省（區、市）建立了責任制，縣級人民政府基本建立了責任制，但仍需完善和加強。

黨的十九屆四中全會精神的核心要義是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。近年來，安徽、江西等地率先開展林長制改革，實踐證明，在省級層面全面建立完善保護髮展森林等資源的責任制體系，正是推進林業治理體系和治理能力現代化的客觀需要和生動實踐。

一、全面推行林長制的重要意義

黨的十八大以來，我國森林等生態資源保護髮展取得了歷史性成就，但總體上缺林少綠、生態脆弱、生態産品短缺的狀況尚沒有得到根本性改變。習近平總書記深刻指出：“相對於全面建成小康社會的目標，相對於人民群眾對良好環境的期盼，我國森林無論是數量還是品質都遠遠不夠。”林長制是以嚴格保護管理森林等資源、維護生態系統穩定為目標，以強化各級領導幹部屬地管理責任為核心，構建屬地負責、黨政同責、部門協同、全域覆蓋、源頭治理的保護髮展森林等資源的長效機制。安徽、江西等地的探索試點充分證明，推行林長制，由地方黨政領導擔任林長，全面保護髮展森林等資源，是增強政治自覺、全面貫徹習近平生態文明思想、加強生態文明建設的重大實踐，是堅持問題導向、推動綠色發展、不斷增進人民群眾生態福祉的重大舉措，是落實屬地責任、加快林業治理體系和治理能力現代化的重大制度創新。

二、全面推行林長制是推進林業治理體系和治理能力現代化的生動實踐

黨的十九大確定了全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的目標。

全面建成社會主義現代化強國，美麗中國是主要標誌，人與自然和諧共生是基本特徵。當前，我國生態保護和建設水準與維護生態安全、建設生態文明和美麗中國的要求還有差距，推進林業現代化建設任務十分繁重，面臨許多挑戰。

全面推行林長制，是提升林業治理能力和治理體系現代化的客觀需要。

第一，林長制是確保林業跨越生態文明建設“關鍵期、攻堅期、窗口期”的有效途徑。習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出：“目前，我國生態文明建設正處於壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態産品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。”

習近平總書記站在建設中國特色社會主義偉大事業和我國現代化建設的歷史階段的高度作出的重大科學判斷，為生態文明建設重要組成部分的林業工作提出了“必須咬緊牙關，爬過這個坡、邁過這道坎”的目標和要求，但林業目前仍面臨著生態修復難度增大、資源保護壓力加大、體制機制缺乏活力、林産品供給能力不足、基礎設施裝備落後、管理服務水準不高等現實問題。林長制的探索是促進林業邁過生態文明建設“關鍵期、攻堅期、窗口期”的重大制度創新和工作抓手，也是全面推進林業生態建設縱深發展的迫切需要。

第二，林長制是強化生態文明建設黨政領導主體責任的必然選擇。林長制遵循生態文明理念，建立健全了以黨政領導負責制為核心的目標責任制度。實施林長制，有利於增強各級林長重視、研究、保護和發展林業的責任和意識，有利於督促各級政府及相關部門全程深度參與林業各項工作，解決制約林業發展的瓶頸和歷史遺留難題。林長制最終將形成各級黨委政府和相關部門群策群力，統籌推進林業生態建設、經濟社會發展和民生改善的全新局面。

第三，林長制是分解壓實林業生態建設任務責任的有效措施。林長制實行省、市、縣、鄉、村五級林長負責制，並明確了相關部門職責和義務，既是對現有經驗的歸納總結，更是在更高層次上深化保護髮展森林資源目標責任制的創新之舉。林長制的實施，推進網格化資源管理，壓實各級林長責任和義務，避免了交叉重復和相互推諉情況的發生，確保山有人護、事有人做、責有人擔。它還有利於部門間的相互協作，實現條塊結合、以條為主，各司其職、齊抓共管的工作運作機制。

第四，林長制是落實森林資源保護髮展考核問責的機制創新。2015年中央《關於印發〈黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）〉的通知》第三條規定，“地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責範圍內承擔相應責任”。第十二條規定，“實行生態環境損害責任終身追究制”。黨的十九大明確提出，“要實行最嚴格的生態環境保護制度”，“堅決制止和懲處破壞生態環境行為”。

林長制將各級林長的任期計劃目標、制度執行、支撐保障和任務完成情況等納入林長考核指標體系，建立了指標量化、考核公開、評價客觀的長效考核評價機制。五級林長制體系的建立，有效地將考核評價指標落實到村一級，甚至延伸到村民小組和護林員（林木所有者、經營者等），實現了真正意義上的網格化、精細化、系統化考核評價，真正做到了守林有責、守林擔責、守林盡責。實施林長制，便於推進和落實領導幹部自然資源資産離任審計制度，促進各級幹部樹立“守住綠水青山就是最大政績”的科學政績觀，切實履行森林資源管理和生態保護的責任。

三、林長制改革的顯著成效

各地的林長制改革都是自發的，互相借鑒學習、不斷擴大推開。在做法上，都是圍繞保護髮展森林等資源這個核心，突出了4個特點：一是抓頂層設計，各個試點地區都建立了從上到下、由黨政主要領導擔任（總）林長的組織體系，黨政同責、全域覆蓋。安徽將林長制改革列為省委5項常規督查之一，將林業生態建設考核工作與獎補掛鉤，與幹部的獎懲任用掛鉤。二是抓制度建設，構建保障林長制持續規範運作的制度體系。安徽省將林長制納入了省人大常委會通過的《林業有害生物防治條例》和《環境保護條例》。三是抓全域覆蓋，試點地區在全域範圍內逐級設立林長，加強基層護林員隊伍建設，每一名林長和護林員都有明確責任區和工作要求，每一個山頭地塊都劃片到相應的責任林長和護林員。四是抓目標考核，各地都將森林等資源的主要指標納入綜合績效考評範圍，並將考核結果作為幹部考核重要依據。江西省建立了由10項保護性指標、3項建設性指標構成的林長制目標考核體系。2019年上半年，江西省林長辦對11個設區市2018年度林長制工作量化打分、公開通報。

各地通過實施林長制，以最嚴格制度、最嚴密法治實現了山有人管、林有人造、樹有人護、責有人擔，從根本上解決了保護髮展森林等資源力度不夠、責任不實等問題，初步形成了上有書記省長整體謀劃、下有基層林長護林員責任到人的良好局面，初步實現了國家得生態、群眾得實惠的雙贏目標，顯示出生態文明建設制度創新的良好成效和蓬勃生機。2018年，安徽省財政投入林業資金5.1億元，同比增加46.5%。當年，全省森林火災次數、受害森林面積、直接經濟損失均比2017年下降60%以上。江西省強化源頭管理，構建行政村林長、監管員、護林員“一長兩員”源頭管理構架，使每一山頭地塊都有“一長兩員”負責。目前，全省已整合基層監管員9455人，聘用專職護林員38151人，基本實現森林資源源頭網格化管理全覆蓋，森林資源管理得到明顯加強。山東省臨沂市14位市級林長負責的荒山綠化區，完成雨季造林4500余畝，帶動全市完成雨季造林2.6萬多畝，是往年的兩倍多。浙江省湖州市通過實施林長制，探索了林業綜合執法改革、專職護林員體系改革、狩獵槍械管制改革、林區警長體系改革。

下一步，國家林草局資源司將在中央深改委的指導和局黨組的堅強領導下，做好全面推行林長制的相關工作，為推進林業治理體系和治理能力現代化建設，建設美麗中國作出新的更大貢獻。（國家林草局資源司司長 徐濟德）