保護綠色草原　築牢生態屏障

——加強張家口承德地區草原生態建設和保護的決定出臺紀實

7月25日15時，一份散發著墨香的《河北省人民代表大會常務委員會關於加強張家口承德地區草原生態建設和保護的決定（草案）》，擺放在出席省十三屆人大常委會第十一次會議的每一位委員座席前。　　伴隨參會委員和列席代表熱烈的掌聲，這部飽含各方智慧和心血的決定獲得高票通過，于2019年8月1日起正式實施。

從強調規劃引領到加大資金保障，從強化保護措施到細化法律責任……這部40條5000多字的決定，重點對草原規劃、政府職責、資金保障以及草原建設、保護、利用、法律責任等方面進行了規範。　　“制定出臺草原保護決定，是新形勢下加強草原保護建設和管理的一項重要舉措。”中國農業大學草業科學與技術學院教授、河北牧草産業體系首席顧問王堃認為：“決定的出臺，為加強張承地區草原生態建設、保護和合理利用提供了法律依據和保障，對推進首都水源涵養功能區和京津冀生態環境支撐區建設具有重要意義。”

回眸這部填補了河北草原立法空白的決定，我們看到的是立法機關對“科學立法、民主立法”精神的執著堅守，是對“傾盡全力打造一部良法”目標的孜孜追求。　　

加強草原立法勢在必行刻不容緩

“天蒼蒼，野茫茫，風吹草低見牛羊。”我省是一個草原大省，全省草原面積4266萬畝，其中張家口、承德地區3358.4萬畝，佔全省草原面積的78.7%。

建設首都水源涵養功能區和京津冀生態環境支撐區，是習近平總書記對我省作出的重要指示。省委迅速行動、第一時間部署，深入貫徹落實習近平總書記重要指示精神，加快建設首都水源涵養功能區和京津冀生態環境支撐區。　　翻開河北地圖可以看到，張家口、承德地區既是京津冀地區多條河流的發源地及上游地段，也是北部風沙南侵的必經之地。特殊的地理位置和資源稟賦，決定了張家口、承德地區草原在京津冀地區擔負著防風固沙、涵養水源、防止水土流失等重要生態責任。

近年來，省委、省政府和張承兩市認真貫徹落實習近平總書記關於“兩區”建設的重要指示，在組織領導、資金投入、工程項目、科技研發等方面持續發力，張承兩地草原綜合植被蓋度達到71.6%，草原生態環境惡化的勢頭得到初步控制。　　“儘管我省草原保護工作取得了一定的成績，但與新時代生態文明建設的要求還有很大差距，存在不少矛盾和問題。”省林業和草原局局長劉鳳庭介紹，比如草原生態系統整體仍較脆弱，“三化”草原面積達到39.6%；建設和保護資金投入不足，基礎設施比較薄弱；草原畜牧業生産方式粗放落後，禁牧、休牧制度難以全面落實；監督管理力量薄弱，技術支撐能力相對落後等。

加強張承地區草原生態建設，既是河北的一項重大而緊迫的政治任務，又是促進我省綠色發展、高品質發展的重要戰略舉措。面對新形勢新任務，如何推進“兩區”建設，更好貫徹落實黨中央和省委決策部署？　　以法治力量建設草原，用法律武器保護生態。推動這些問題的解決，迫切需要通過立法統一思想、凝聚共識、系統規範、強力推進。

目前，我省關於草原生態建設、保護和管理工作的法律依據只有《草原法》和《草原防火條例》等相關法律法規，以及張承兩市制定的《張家口市禁牧條例》《承德市關於推進落實草原保護制度工作方案》等相關規定，亟須出臺一部指導張承地區草原生態建設、保護和管理的法規，以填補我省草原領域法治建設空白。　　加強草原立法勢在必行、刻不容緩。依照急需先立原則，省人大常委會將草原立法列入2019年立法計劃，作為創制性重點項目，要求全力以赴，通力協作，高品質、高標準加快推進。

是責任，更是動力。“著手制定一部起點高、難度大、要求急的決定，對我們來説是一個嚴峻挑戰。”省人大常委會農工委主任梁久豐表示，這部決定肩負著推進“兩區”建設，實現綠色發展，從根本上解決我省張承地區草原生態系統脆弱等突出問題的重大使命。　　2019年4月，省人大常委會農工委會同省林業和草原局成立決定起草組，開啟了草原保護和治理法治化新征程。

智慧的凝聚　民主的彰顯

決定的出臺要解決什麼樣的問題？要緩和哪些矛盾？制定決定之初，省人大常委會有關立法部門一直在思考這樣的問題。

為了把問題找準、把解決問題的辦法研究透徹，省人大常委會有關領導親自帶隊，組成3個立法調研組，深入張承兩市及張北、沽源、豐寧、圍場等縣和河北農業大學開展立法調研。　　聽取政府部門意見，向專家學者問計，向基層幹部群眾請教，深入最基層的草原站、百姓家，深入學校、科研院所……僅各種座談會就召開12次，大量第一手材料為起草好決定提供了重要參考。

已經連任三屆省人大常委會委員的崔慧霄，曾參加過多次草原立法調研，但對這一次印象最深刻。“每一天行程都非常緊張，早上7點多鐘出發，一直到天黑透才回來，扒拉兩口飯又接著開座談會，一直開到晚上11點。大家結合自身經歷放開了講，談得非常深入，調研組聽得很起勁，記得也很仔細，現場討論十分熱烈。”　　除了徵求廣大群眾的意見，各地各部門的意見也十分重要。省人大常委會3次印發通知，就決定草案向省直相關部門和市、縣（市、區）人大、政府徵求意見，先後收到各地各部門百餘條反饋意見建議，起草組認真研究吸收採納。

專家論證也是實現民主立法與科學立法的重要環節。省人大常委會農工委召開論證座談會，省內外專家學者重點圍繞決定草案框架結構、規範內容、法律責任以及決定可行性等方面進行了充分論證，並提出意見建議。　　7月下旬，省人大常委會有關領導主持召開座談會，這是決定草案提交省人大常委會會議審議前最後一次徵求意見。參加會議的有張承兩市及壩上六縣人大常委會主任、主管副市（縣）長，省市縣林草部門有關負責同志等。大家認真討論，坦誠相見、暢所欲言。當天晚上，起草組工作人員連夜修改到晚上12時，再次將修改稿反饋與會者徵求意見。

從春回大地到烈日炎炎，張承地區已經是草長鶯飛，生機盎然。110多個日日夜夜，本著對歷史負責、對人民負責的態度，起草組認真聽取各方面意見，決定草案幾經修改、一再完善，字字斟酌、精益求精。　　決定的出臺，經歷了框架稿、徵求意見稿、修改稿、討論稿、再次修改稿、送審稿等21個版本，反覆修改、數易其稿、精雕細琢的艱辛過程。

集思廣益、凝聚共識，實事求是、總結提煉。決定草案立法宗旨清晰了、適用範圍明確了、部門責任落地了，法條設置重剛性、出重拳、下狠招，內容取捨、邏輯順序更趨於科學與合理。　　“這部決定將從根本上恢復提升張承地區草原生態功能，對於促進京津冀協同發展，其意義和影響重大而深遠，建議儘快出臺。”省十三屆人大常委會第十一次會議上，常委會組成人員和委員們在審議時表達了共同的心聲。

發展與保護　尋求最佳“平衡點”

事物總是在矛盾中發展，社會總是在解決矛盾中前進。

草原保護必須推進，農牧民利益必須維護，就是要在矛盾衝突的焦點上，找到那個“平衡的支點”。　　“不能以犧牲生態環境換取一時經濟增長，也不能因為保護生態環境讓群眾生活水準降低。因此，必須堅持生態優先，綠色發展，實現生態建設和經濟發展的雙贏。”“通過鼓勵有序發展綠色能源、生態旅遊、特色種養、康養産業等，多渠道增加農牧民收入，使群眾得到保護草原生態實施綠色發展帶來的實惠。”省人大常委會農工委副主任馬桂旺在解釋決定制定思路時表示。

決定起草過程中，既突出了建設和保護，又體現了合理利用。對於草原合理均衡利用，決定通過劃定基本草原，建立基本草原保護制度，嚴格落實禁牧、休牧、輪牧，實行以草定畜、草畜平衡等措施，儘量把對草原生態的影響降到最低。　　“針對問題立法，立法解決問題。”省人大常委會農工委法案處處長張國琛表示：“我們對關鍵條款深入研究，做到能具體的儘量具體、能明確的儘量明確，在有效管用上做文章。”

啃最硬的骨頭，拆最牢的藩籬。立法部門堅持從省情出發，以問題為導向，就突出問題、薄弱環節和主要矛盾進行集中梳理。為破解瓶頸難題，省人大常委會有關領導主持召開調度會，專門就資金籌措、隊伍建設等制約草原生態建設的問題進行現場調度。　　決定明確省市政府須編制草原規劃，規定省政府應有效保障生態功能區草原保護支出，加強執法隊伍建設……敢於堅持原則，敢於在矛盾焦點上砍一刀，最終出臺的決定在制度設計上亮點層出。

“完善省對下轉移支付制度”被普遍認為是最大的亮點。“17年前我剛上班時，圍欄補貼是40塊錢一畝，現在只有16塊錢一畝，資金投入捉襟見肘，是制約草原生態建設和保護的重要瓶頸。”張家口市草原站站長宋連昭對這條規定期待滿滿：“資金投入力度非常大，將為草原建設解決燃眉之急。”　　決定規定，探索建立綜合監管、協調配合機制，整合執法力量和資源，加強執法隊伍建設。決定還規定，劃定基本草原，對政府草原建設保護情況進行考核。

“這讓我們基層執法人員深深松了一口氣。”豐寧草原站站長于海良表示，“我們站執法人員不足10人，管著650多萬畝草地，合下來一個人要管65萬畝。什麼都不幹，光開著執法車轉一圈就得一個禮拜，更別説還得管著草原建設、治理、病蟲害監測、防火、執法一堆事了。”　　“沉疴還需猛藥治。法規執行是否有效，在很大程度上取決於違法成本設置的高低。”張國琛就法律責任解釋説，決定主要是細化了處罰的行為、種類、幅度，增加“按只（頭）處罰和按面積處罰”等措施，以期從根本上解決“違法成本低，守法成本高”的問題。

“決定的出臺，為我們執法提供了強有力的法治保障。”于海良深有感觸，“比如説在禁牧區放牧，以前按損毀的草地面積計罰，每平方米罰款一兩塊錢，很難對偷牧者産生震懾力，現在按每頭牲畜30元以上100元以下計罰，違法成本大幅增加。再比如有些人在草地上隨意宿營、野炊，既有火災隱患，又會産生生活垃圾，現在終於能有法可依了，我們可以及時勸阻，同時對破壞草原生態的處1000元以上3000元以下罰款。”　　王堃對決定給予高度評價：“決定內容較完善和全面，且融入了現代草原保護建設和管理元素，具有充分的法理依據和較強的可操作性。”

“我們已經下發通知，要求各地把決定宣傳好貫徹好執行好。”省林業和草原局草原管理處處長李連樹表示。　　8月1日起，伴隨著決定頒布實施，我省草原保護和建設法治實踐全面展開，邁向法治化新境界。（記者　周潔）