嘉賓：陳淮 住建部政策研究中心原主任。
公積金制度互助性未發揮，機關國企超上限濫發問題最嚴重
記者：過去一年來，中國住房公積金制度的調整同時在中央和地方兩個層面進行。中央層面上，延遲多年的《公積金管理條例》將修訂，租房提取公積金的流程放寬，並且中央再次提出促進異地互貸；地方層面上主要體現在多地放寬公積金髮放貸款額度和二套房貸款限制放寬。您如何評價這些措施，是否意味著制度性改革提上日程？
陳淮：這些改革確實都存在，公積金制度條例調整三年多了，不是去年才開始，但是這些都只是小層面的調整，説不上根本性的。公積金究竟主要問題是什麼，是貸款額度不夠？是異地互通不暢？
都不是！公積金主要存在著四個問題，第一個叫覆蓋面遠遠不夠。我們城鎮職工目前也只有三分之一的職工，享受了公積金賬戶的待遇，覆蓋面遠不充分。
第二個，它的代際互助功能沒有很好的發揮。公積金本來就是一種互助性的住房援助政策，其中最需要互助的是不需要買房子的那一代人，和最迫切需要買房子的那一代人之間的互助，這個互助性遠遠沒有體現出來。所以就貸款額度這個問題，會出現可以貸很高額度的人不需要用這個政策，需要的人貸不了多少。
第三個是它的安全性管理上，還存在著不少問題，有不規範，出風險的地方。
最後一個最嚴重，一些壟斷部門，大央企，利用了公積金制度，作為一種濫發津貼、獎金，並且逃稅的主要工具。公積金是在個人所得稅之前列入成本的，而且是免個人所得稅的，但是能提取多少是有明文規定的，工資總額的12%，而且有上限封頂，不能超過當地城市最高額的3倍或者是3.5倍或者是4倍這樣的。但實際上，有些這些壟斷部門，月工資發3萬，公積金存2萬，這2萬塊錢都不交個人所得稅呀，而且這2萬塊錢都進了成本了，進了國企核算的成本了，侵蝕了所有者的利潤。這個問題相當嚴重，這是公積金的內核問題。
記者：您覺得壟斷部門、大央企濫發公積金的內核問題，現在有沒有辦法……
陳淮：什麼都是有辦法的，但是得動，得改革。2013年11月，十八屆三中全會講了六十條改革的決定，至今坦率説，蹣跚前行，所以你單説這麼一個小局部的問題，那要觸動很多既得利益集團的人的事兒，恐怕也還不那麼容易，比如公積金管理，我們現在這些，比如中石油、中石化、電信，他們自己有自己的公積金歸集中心，它不按照國家規定的那麼收繳，它樂得多繳，本單位職工落好處，我這兒能夠可支配資源多，何樂而不為？
公積金制度對民眾極為有助， 呼籲“取消”幼稚混亂
記者：也正因為公積金制度存在的諸多問題，近年來對於它的爭議也愈演愈烈。我這邊有一個資料，2014年7月，一項關於“你認為住房公積金制度有存在必要嗎”的調查，有19萬人參與，89%的網友選擇無必要，您是如何看待這一調查結果的？
陳淮：我們現在關於公積金在公共輿論空間上的資訊，我坦率説，基本上是幼稚、混亂、粗糙和誤導的。很多人説我買不起房子為什麼？我扣了個人所得稅、扣了公積金之後，我就剩不了多少了。但公積金是幫你買房子的，不是減少你購房能力的，沒有必要的理由是什麼，你説説我聽聽？或者我們反過來問，公積金究竟有什麼樣的政策作用，你説説我聽聽？
公積金的政策是一個強大的政策工具，是政府援助一個特定群體，提高他們購房能力的很有利的武器，是對大家極為有助的。
它第一個政策做的是強制性的。按照國家規定，每一個僱主都得給僱員開有公積金賬戶，但是我們為什麼覆蓋面遠不充分呢？那些小微企業，小飯館，他能給你按時發工資，上五險一金就不錯了，還給你開公積金賬戶？公積金賬戶是存一得二，明白嗎？比如説你工資扣了8%或者到12%，比如你掙5000塊，12%就是600塊，你的公積金賬戶將每月存入1200，存一得二，這是第一個。
第二個，公積金的扣除部分，包括你的僱主給你配繳的部分，是全免個人所得稅的。也就是説這1200是在你3500的免稅額之上，你還有一個免稅額，那相當於這個部分的免稅額，相當於，按照那3500之上的，你恐怕要交15%到20%呢，政府補貼這麼大呢，怎麼會沒必要呢?
第三個，公積金是低利率貸款的，你享受公積金的時候，可以補充、減輕你購房的時候按揭貸款的利息負擔的，這是，就是國家降低利率，採取七折優惠，公積金得比商業貸款的七折優惠還優惠才行，怎麼會沒作用呢?
第四個，它是大家互助的，大家你幫我，我幫你的。實際上一個社會不是像我們想像的，每個人每年都重復買房子的，如同娶媳婦，有人每年重復娶一回嗎？吃飯的需求是每天重復産生的，買房子的需求不是，它是幫助一個特定群體，大家互相幫助，我們這一個群體裏可能只有部分人需要，那麼大家的錢來幫你。
它有這麼多的政策功能、政策好處，怎麼會沒有必要呢？
公積金不是解決窮人住房問題，工具 不存在“劫貧濟富”
記者：剛才您提到了群體性，有一種觀點認為由於公積金不能用作購房首付，提取條件複雜等政策，致使低收入群體很難享受到低息貸款優惠，但又沒法兒取出來，獲益者反而是中高收入群體，也就是外界常説的“劫貧濟富”。怎麼看這一説法？
陳淮：謬誤就産生在這個，誰説公積金是幫助低收入群體的了？要求公積金當個包治百病的藥包、祖傳秘方是辦不到的，它只是一個政策系列中的組成部分，它針對的是一個特定群體。
低收入群體是通過保障房和過渡性的政策比如説貼租、貼息、住房補貼等辦法來實現的。住房保障體系首先是援助性的，我根本就是個中重度殘疾人，勞動能力不強，或者沒有勞動能力，我也得住房子，這部分，就是社會和政府無償和基本無償的提供住房，這叫救濟、救助型的。例如民政局給發盒飯、發低保。
援助型是指我有一定的購房能力，但是不足，但這個不足裏頭又差別就比較大了，我有兩成能力，缺八成，叫不叫不足？我有八成能力缺兩成，叫不叫不足？這個援助就需要多層次、多方面、多途徑的方式來援助他們，比如説針對過渡性需求的公租房，公租房就是對可能只有一成兩成，你還差得比較多，那你攢到四五成再説，過渡性的這種援助；再比如説有的人説，這個叫什麼？共有産權房，共有産權房，我有個七成了，可能加上其他的也還差點，我又不具備短期內或者是可預見範圍內的提高收入，那麼我先買五成産權、七成産權，逐步再按照約定價格，再把剩下的産權買了，這也是援助。
再比如國家明文規定：在2002年參加工作之後，沒有享受過福利分房待遇的，要給住房補貼。比如説像在我們體制內的機關事業單位、國企都有。但是首先説住房補貼也是一種援助，公積金也是援助型的一個特例，不是都靠公積金來解決低收入群體的住房。説我連首付還付不起呢，你這公積金不是拿我打岔嗎？恐怕這就不太合適了，因為它本來就主要的不是解決這部分群體的住房問題的。
至於説“中高收入者佔了便宜了”，這個公積金在很大功能上只滿足他們要求的。工薪階層中的中高收入群體也是公積金政策的合理收益群體。公積金本來就是重點幫助社會中間階層的政策組成部分。什麼時候説（公積金）保障體系就應該集中在窮人，最窮的人的頭上呢？這個説法（公積金應幫助窮人）本身就是把公積金的本意扭曲了。社會低端群體的住房保障不是公積金的職能。這麼多年這個問題始終有意或無意的沒有向社會公眾群體説清楚。儘管我們在各種場合説這個，但是媒體還是在那説公積金制度窮人沒受益，低收入群體沒受益。
記者：也就是説，低收入群體待遇在公積金領域改善的空間是不存在的？
陳淮：公積金主要不是為解決低收入群體住房問題的工具，這一問題的解決不是有沒有公積金就能解決的。
記者：低收入群體中應不應該包括農民？
陳淮：什麼人都應該包括，但是我們現在這個住房保障體系的並軌過程中還有差距，現在連城市職工的覆蓋面尚且遠不充分，但是我們目前已經在向城鄉一體化的方向在邁進了，比如説很多地方和城市，在保障房的供應上，對來到本城市經商務工的農民工，非戶籍人口，也提供保障房。當然還有一定的工作年限的要求，繳稅年限的要求，已經在這些方面過渡，這不是定個制度宣佈一下，一夜之間就能實現的。
公積金只是輔助性的，別苛求貸款額度
記者：除了低收入群體，作為購房主力軍的工薪階層和中高收入群體，似乎對公積金制度的不滿也日漸增多。比如説公積金異地不互貸、貸款額度不足、提取條件越發嚴苛，被認為反而影響了購房，您認為這一説法是否正確?
陳淮：我認為不正確，異地互貸是應該的，這是我們過去制度設計上存在的一些問題。（過去考慮放開公積金異地互貸）有可能導致公積金資源過渡聚集，比如説一線特大城市積聚，反而把落後地區的資源吸光，有這樣的考慮和因素。但是積極的推動異地互貸是一個方向，需要我們按照十八屆三中全會，經過一個長時間的發展，實現了大中小城市的協調發展，改變目前沿海極少數特大城市過渡擴張，二三線、三四線城市發展不足這種局面，這個城市結構的調整，大中小城市的協調發展、差距縮小，不是一日之功，需要十年、二十年、三十年的努力。
三中全會怎麼説的呢？三中全會和2014年以來的國務院幾次重要的常務會都強調指出：嚴控特大城市人口規模，積極發展二三線城市。
記者：還有一個關於剛才説的貸款額度不足的問題。
陳淮：公積金是輔助性的，不是解決你在購房中所需的信貸額度的全部的工具，不可能指望公積金，是輔助性。
記者：但有一種説法是，就是説房價增長速度非常快，但是相對來説公積金調整的速度沒有那麼快。
陳淮：房價哪增長得快了，西部十二個省區不要説地市級城市，就是省會城市，只有成都是供大於求、供不應求的反覆輪動，而且供大於求還佔主導地位，剩下的省會城市過去十餘年始終是供大於求。
房價漲了，但是始終是平穩、溫和上漲。再説中部六省區，山西、河南、湖南、湖北、江西、安徽，大概只有武漢類似于成都（供大於求、供不應求的反覆輪動），太原、合肥、鄭州、南昌、長沙，你聽説過有個暴漲的過程嗎？十餘年的總體漲幅，就是一個平穩溫和上漲，這就十二加六了。東北三省，過去十餘年長春、哈爾濱、瀋陽，從來都是供大於求的，就沒有出現過房子不夠賣的時候。你聽説過石家莊有不夠賣房子的時候嗎？2008年、2009年，那時候4萬億下去，很多地方房地産市場出現了一個短期的高潮，但唯有石家莊這個城市房價下跌了。
我們的問題出在很多方面，別把房價的問題也拿到公積金來討論，就是一個錯誤，公積金從來就不是解決房價問題的工具，半毛錢的關係都沒有。
不應該考慮公積金保值增值，努力把餘額貸出去才是根本
記者：預計到“十二五”末，住房公積金餘額將達到3.58萬億。針對這筆巨量的“沉睡資金”，外界一直呼籲應當拓寬投資渠道，實現保值增值。您怎麼看待這種説法？
陳淮：誰説公積金應當保值增值?聽起來似是而非，公積金需要保值增值麼，給我個理由先！
從你現在起繳公積金到60歲退休，你繳多少退你多少，明白嗎？並不多退你一塊錢，當然，有一個很低的利率，利息，這可以忽略不計的，它不需要增值。請注意經濟學的一點基本的道理：社會統籌這種互助性基金的性質是非常不一樣的。
你比如醫療，醫療是大部分人沒得病，少部分人得病花了，花了就是花了，對吧，你沒得病，到你離開這個世界也沒得過病，那也不能退你了；公積金不是，公積金還退給你，但是和養老又有區別，在哪呢？
養老是你從現在起繳到60歲，養老繳的錢是肯定不夠你從60歲到80歲養老的，為什麼不夠呢？算得再精也不夠，因為你繳一塊錢，到你領錢的時候，可能要花三塊錢。為什麼全社會的人，在工作的時候繳一塊錢，到他退休之後就要領三塊以上的錢呢？第一個，那個時候的生活水準比現在高了，不能按照現在的標準發錢；第二個，人活得越來越長了，現在按你平均活，在退休之後再活二十年，到那時候人活二十八年了，這不就不夠花的了嘛；第三個通貨膨脹，就現在我買一公斤大米，或者面的錢，那個時候的價錢不一樣了，所以養老基金是需要保值和增值的。公積金不需要保值增值，它不需要繳一塊花三塊，繳一塊將來你退休就退一塊，和通脹沒關係，你聽説誰提取公積金的時候考慮通貨膨脹率麼？有這事麼？
公積金餘額（巨大）問題恰好是公積金存在的問題之一，但並非因為需要保值增值，是因為應該努力的把這些錢貸給那些需要援助的群體。我們有一個非常錯誤的導向，好像公積金應該儘量攢起來，替繳存人掙錢，叫保值增值，錯了，它應該盡最大可能去貸給繳存人，放出去，而不是攢起來替你掙錢，我掙錢直接買證券投資基金不好嗎，我用你麼，對不對？
官員提倡保值增值“居心不良”，挪用建保障房問題突出
記者：近年來一些政府部官員也在呼籲公積金保值增值，您怎麼看？陳淮：這種觀點根本就錯誤的理解和誤導了公積金的性質。蓋保障房，聽起來挺好的，但是這公積金有兩個不能蓋保障房的理由。第一，它是繳存人的私有資産，你不能不經我批准把它拿去挪作別用的，它的性質就是我們互助性，誰買房需要（就給誰）；不能需要公積金的不借給他（她），然後你政府拿去完成你職能之內的事，你將來能還得上嗎？還不上怎麼辦？
第二，全社會不論從法律還是經濟學意義上，從來沒有拿中産階級的財富去援助窮人這樣的道理，這是中間一個大社會階層互助性的一部分資源，這部分資源沒有義務去援助窮人，援助窮人的第一責任人是政府，第二是富人。
記者：就如您剛才所説，地方政府有可能將沉睡的公積金挪用建保障房。是不是可以説，公積金在沉睡狀態下的最大受益者就是地方政府和商業銀行，所以他們不想改變現狀？
陳淮：商業銀行也沒有什麼受益的，因為什麼？他不可以把公積金的錢輕易給貸出去，因為這筆錢是由公積金管理中心來管理的。
但是（公積金管理部門）管理中仍然存在著一些風險，這個我們就不適合在這裡説……比如前幾年，因公積金不能夠進行投資，那買國庫券可以吧，買金邊債券沒有問題。好了，買了國庫券以後，這個國庫券擱哪兒？好，交給券商去代管。因為我買的國庫券，只是存起來，券商拿了這個國庫券去抵押了資金去炒股了，結果券商破産了，你想把這個國庫券收回來，人家抵押方拿走了，我和你這第三方沒關係，我是和券商簽的抵押借款合同，對不對，類似的，也有管理不善被私人犯罪給毀了的。
也有其他風險。比如地方政府沒錢建保障房，我就把各部門都召起來，誰手裏還有錢，能挪用的先挪過來再説，反正都是給老百姓幹事，哪個急我先幹哪個。將來怎麼還？將來再説！反正到那時候我都省級副省級了，市長是誰？不知道，這都是應當規範的地方，我們首先弄明白，這個政策工具是給誰用、幹什麼的。官員也不要把它移花接木，老百姓、媒體也不要擴大它的範圍，它不是包治百病的藥葫蘆。
繳了公積金就已享受政策待遇 “解除委託”缺乏社會道德感
記者：拋去前面所説的制度本身的建設性話題，近年來一個較有代表的觀點是：公積金是個人工資的一部分，是私有財産，與公積金管理部門只是委託管理的關係，如果委託已無現實需求基礎可以取消。這種觀點認為這種強制性其實是侵犯個人財産權的。
陳淮：這根本就是叫做強詞奪理、胡攪蠻纏！你之所以有公積金賬戶，是你享受著政策待遇，比如説配繳，百分之百配繳，免交個人所得稅，並不是一個簡單的委託關係。這不像你在銀行存款，你自願存或者不存。這是第一個，你享受著政策待遇。
第二，你有互助的義務，你需要幫助，別人再幫助你；即使你不需要幫助，你也有義務幫別人。你是生活在叢林裏的一隻獨行獸嗎？這個説法基本上是一種極端的，站在個體角度上來考慮問題。你可以不開公積金賬戶，可以的，並不是説非開不可的，你跟你的僱主説，你也不用給我配繳，我也不開，我這個公積金的部分我交個人所得稅，做個人收入，可以呀！但是坦率説，且不説法理如何，從道德上你就是一個缺乏社會道德感的人。
國外住房公積金制度是怎樣的？
記者：在中國住房保障制度創新上，除了公積金制度外，是否還有補充性或替代性舉措？在這方面，國外有無可借鑒的地方？
陳淮：一個系統（不可替代）。比如説你得了病，大夫給你開了五種以上的藥，哪種藥能替代哪一種呢？
除了之前説過的救助、援助性措施以外，公積金它的特例在於，它實際是一種互助性的，互相幫助，但是公積金制度只是輔助系統，不是解決根本問題和針對所有人的，你如果連首付都交不起，那你談論公積金有意義麼？真正主要的幫助你住上房子的問題是公租房，或者是住房補貼，還有其他提高你購房能力的地方，你漲工資，你進步。
除了我們剛才説了救助、援助、互助舉措之外，在國外還有比公積金制度更為普及的自助性住房保障舉措。因為公積金這個階段只是社會城市化早期、初中期的時候它需要的程度高，到後來的公積金越來越縮小。國外的自主性住房保障制度和公積金有類似的政策操作，但是性質又有很大區別。
什麼叫自助性的呢？你可能聽説過住宅儲蓄賬戶、住宅儲蓄銀行，它什麼特點呢？自願繳存，沒有繳存上限，當然也有一點上限，比如你一共掙多少錢，你不能把你老婆孩子丈母娘的全存起來，你掙多少錢，但是沒有12%或者是，我掙得多我就可以多存。
第二個，它可以減或者免個人所得稅，這點和公積金類似，它不類似在於，它沒有僱主強制配繳的義務。我們得明白，不管是住宅儲蓄銀行還是公積金，其中有一個非常重要的前提，解決住房問題的責任，第一位是你個人，是你自己，第二位才是社會和政府。你個人要有這麼一份對自己負責的責任心，如果你自己把自己的責任都免除了，等著政府給你發套房子，我想這個社會是解決不了住房問題的。
記者：九十年代中國住房公積金制度是主要參照新加坡建立的，現在新加坡民眾的公積金制度已成為一個涵蓋住房、醫療、教育等各方面支出的福利賬戶，中國是否應該跟進學習？陳淮：這個把這種混為一談是沒有必要的，為什麼沒有必要呢？
假定你每個月掙的錢70%、80%都得用於基本消費，沒有多少富餘，你買不起房。第一不是因為房價貴，第二不是因為公積金沒給你多貸款，首先是你根本就不具備資産累積能力，當社會富裕程度提高，支出收入比降低的人群佔比重越來越大，公積金的功能就會縮小和逐步消亡，那麼人們更多的趨向於自助型的，互助性的，你比如説我三十餘年前在工廠當車間主任，那時候互助會是很起作用的，這不是快過春節了嘛，大家每個月拿出三塊錢、兩塊錢存到互助會，到年底取回去給孩子添棉襖，而且在這個過程中，全車間一百多號人，大家誰家有個急難，從互助會借錢，很能幫一部分，但是現在沒有必要了，誰還需要這個呢？隨著經濟的發展就會取消了。
其實就有兩個了，一個是像發達國家那樣的以更高的金融工具取代，和其他的社會保障體系，另外一個把它改造，它實際上也就是把社保中的醫保、養老保險等融匯進來。我們現在的公積金也應該就發養老金髮什麼的，那實際都是胡扯，吃這副藥應該把這個心血管病、糖尿病、血壓高的病全治了，那可能麼？
記者：剛才談了很多，關於大眾對公積金的認識，能不能概括説一下您的觀點？
陳淮：這不是一句話能説清楚的，因為我們這麼多年一直在傳播著混亂的資訊，怎麼能一言而蔽之呢？簡短地説，公積金是一個有助於工薪階層、部分群體、輔助性提高你購房能力的這麼一種政策性工具，是一個強大的政策工具；只不過我們現在覆蓋面還不夠，運用的還不好，比如互助，説是互助性，互助性沒充分體現出來。
你需要幫助的人沒得到足夠充分的，你在閒著，這塊地等著澆水，那兒汪著一大片水沒用，關鍵的問題是怎麼把這個水澆到這片亟待澆的地裏頭。希望公積金包治百病是錯的，希望公積金針對低端群體錯了，希望公積金承擔購房主要擔當錯了。它只能起輔助性作用，但是你不能否認它有強大的政策功能。
最後我特別強調的就是我們認為，公積金不是一個外來給予的，是政府鼓勵下，首先是你自己對自己負責，大家共同對我們的這個社會負責的一種責任。
（訪談|馮存健 編輯|張鷺）