利民惠民的重大舉措 改善民生的最大亮點

全國政協組織部分委員和專家視察調研醫改工作

編者按：5月中下旬，全國政協教科文衛體委員會組織醫藥衛生等界別的部分政協委員和有關專家，赴吉林、廣東兩省就基層醫藥衛生體制改革情況進行了專題考察。考察組所到之處，當地領導幹部、基層群眾、醫務人員都對三年醫改給予高度評價，認為這是黨的十七大以來改善民生的最大亮點。三年醫改贏得了廣大群眾的擁護和支援，密切了黨群幹群關係，促進了社會和諧穩定，人民群眾的健康水準也有了進一步改善。本報今日特刊發部分政協委員和專家考察的情況，以饗讀者。

5月中下旬，全國政協教科文衛體委員會組織醫藥衛生等界別的20多位政協委員和有關專家，赴吉林、廣東兩省，就基層醫藥衛生體制改革情況進行了專題考察，深入到長春、延吉、敦化、東莞、惠州等地，召開了8場座談會，聽取了省、市、縣政府，醫改辦和有關部門負責同志情況彙報，走訪了15家醫院、社區衛生中心、鄉鎮衛生院以及村衛生室，和基層醫務人員、患者進行交談，聽取他們對醫改的感受和建議。

考察結果顯示，總體上看，三年醫改起步穩健、進展順利，如期完成各項目標任務，取得了重要階段性成效，基本醫療衛生制度建設有了重大進展，基本醫療衛生服務的可及性、公平性顯著提高。特別是基層醫改實現重大突破，“以藥補醫”機制被破除，公立醫療衛生機構回歸公益性，取得了“四提高、一降低”（即城鄉居民基本醫療保障水準明顯提高、基本公共衛生服務均等化水準明顯提高、基層醫療衛生服務能力明顯提高、基層醫療衛生機構服務效率明顯提高、基本藥物價格明顯降低）的明顯成效，城鄉基層“看病難、看病貴”問題初步得到緩解，人民群眾得到了很大的實惠。

考察組所到之處，當地領導幹部、基層群眾、醫務人員都對三年醫改給予高度評價，認為這是黨的十七大以來改善民生的最大亮點。三年醫改贏得了廣大群眾的擁護和支援，密切了黨群幹群關係，促進了社會和諧穩定，人民群眾的健康水準也有了進一步改善。

科學謀劃、統籌協調、強力攻堅，三年醫改取得重要階段性成效

考察結果顯示，三年醫改取得重要階段性成效。

一是建立強有力的組織實施機制。國務院成立了深化醫藥衛生體制改革領導小組，吉林、廣東兩省及其各市（區）、縣也都成立了由政府主要領導同志擔任組長，發改、衛生、財政、人社等部門負責人為成員的醫改領導小組，合理劃分各成員單位的工作內容，明確各項工作目標任務；同時，設立醫改辦，具體負責醫改日常工作。醫改以來，從中央到省市到區縣建立起分工明確、上下暢通、運轉高效、執行有力的醫改領導機制，為改革提供了有力的組織保障。

二是加大財政投入力度。吉林、廣東兩省各級政府都努力調整財政支出結構，力保醫改資金及時足額到位。廣東省三年新增醫改投入達781億元，遠遠高於實施醫改前明確新增420億元的承諾；省各級財政三年用於基本醫療保障體系建設的資金投入共達441.6億元，年均增幅達29.2%。總的來看，三年醫改全國新增財政投入達12,409億元，比既定的8500億元增加了3909億元，其中中央財政新增投入比既定的3318億元增加了361億元。

三是不斷完善政策體系。三年來，中央共出臺醫改文件14個，各主要部門共出臺配套文件50多個。為貫徹落實中央醫改文件精神，吉林、廣東兩省各級政府部門出臺了一系列配套政策措施，把五項重點改革任務落到實處。廣東省惠州市在醫改工作中堅持政策先行，先後出臺了20多個相關政策文件，形成了較為完整的政策體系。

四是鼓勵各地大膽探索創新。廣東、吉林兩省在推進改革中涌現了大量的典型經驗和做法。吉林省建立長效財政補償機制和激勵性分配機制相結合的穩定保障模式、改革醫保支付方式、建設公共衛生六大體系等創新性做法，得到國務院領導和國務院醫改辦的肯定。廣東省推進“三網合一”，實現醫保城鄉一體化；變“縣級統籌”為“市級統籌”，提高基金抗風險能力；變“先墊錢後報銷”為“一站式結算”，提升群眾滿意度等。長春市首創“721”模式（基層醫療衛生機構支出總額的70%撥付專項資金，20%的資金保障由各級政府通過購買公共服務實現，10%的資金由自身醫療服務費解決）。延吉市鼓勵基層醫療機構開展中醫藥服務項目，並將費用報銷比例提高5%。東莞市不斷創新和豐富社區衛生服務的內容，如慢性病隨訪、産後訪視、中醫康復治療等，開展人性化、個性化服務。敦化市積極推進村衛生室的鄉村一體化管理，由鄉鎮衛生院負責對村衛生室行政、業務、財務、藥品、新農合門診統籌報銷的統一管理等。

五是健全責任制度。國務院醫改辦每年都與各省簽訂醫改任務責任書，建立醫改工作責任制。吉林、廣東兩省將這一作法和本省實際結合起來，各級政府醫改辦每年都與醫改領導小組各成員單位簽訂工作責任書，強化目標責任制，明確職責分工、量化指標、改革步驟、責任主體、評估辦法、獎懲措施，年終將醫改責任書完成情況作為工作考核的重要指標。醫改責任制度的建立，大大提高了醫改組織實施的控制力、執行力和協調力。

經過三年的攻堅克難、強力推動，黨中央、國務院確定的三年醫改五項重點任務，即推進基本醫療保障制度建設、推行基本藥物制度、健全基層醫療衛生服務體系、促進基本公共衛生服務均等化、推進公立醫院改革試點等如期完成，取得了階段性明顯成效。

人民群眾得實惠。從吉林、廣東兩省情況看，各級政府圍繞人民群眾切身利益著力推動改革。一是為城鄉居民建立病有所醫的保障網。截至2011年底，吉林省城鎮基本醫療保險參保人數達到1350.6萬人，新農合參合人數達到1302.1萬人，參保（合）率分別達到92.5%和99.1%，超額完成國家下達的90%的目標任務；廣東省參加基本醫療保險人數為9612萬人，其中參加職工醫保、居民醫保和新農合人數分別為3234萬人、3533萬人和2845萬人，總體參保率達到95%以上。在兩省各地，關閉破産的國有企業退休人員、在校大學生、農民工和領取失業保險金人員等重點人群都納入了城鎮醫療保障範圍。廣東省城鎮居民醫保和新農合政府補助標準從2008年的每人每年90元提高到2011年的200元；職工醫保、居民醫保政策範圍內住院費用報銷比例分別達到87%和70%，新農合統籌區域內政策補償比例也達到68%。吉林省城鎮居民和新農合政策範圍內住院費用比例從2010年的65%提高到2011年的70%以上。二是為城鄉居民提供均等化的公共衛生服務。三年來吉林省累計投資25.2億元，扶持了42個縣級醫院、121個鄉鎮中心醫院、124個社區衛生服務中心和710個村衛生室，基層醫療衛生服務能力和均等化水準全面提升。2011年廣東省全省每人平均基本公共衛生服務經費標準提高到25元以上，三年各級財政用於基本公共衛生服務均等化的資金投入達130.6億元，城鄉普遍實施10類基本公共衛生服務和7大類重大公共衛生服務項目。三是建立基本藥物制度，大幅降低基層群眾用藥費用。吉林、廣東兩省政府辦的基層醫療衛生機構全部實施基本藥物制度，基本藥物全部實行零差率銷售，基層醫療衛生機構“以藥補醫”的歷史已經結束。實行基本藥物制度以後，廣東省基層衛生醫療機構門急診次均費用和住院次均費用同比下降了9.3%和14.55%。同時，兩省建立新的基本藥物採購機制，推出了招生産企業、招採合一、量價掛鉤、雙信封制、集中支付、全程監控等方面創新舉措，基本藥物價格比制度實施前平均降幅30%左右。吉林省2011年開展基本藥物省級集中招標採購，中標藥品價格與國家最高零售價相比，平均降幅達51.7%。基本藥物制度的實施已開始讓群眾受益，群眾就醫負擔逐步減輕。考察組考察鄉鎮衛生院時，聽到患者説得最多的，是看病報銷多了、花錢少了。一位農民説，過去救護車一響，一頭豬白養，藥價又貴，根本看不起病；現在藥價降得這麼多，做夢都沒有想到，而且還報得這麼多，看病不用怕了。

衛生事業得發展。三年醫改是新中國成立以來基層醫療衛生服務體系投入最多、建設規模最大、條件改善最明顯的時期。吉林省積極探索建立包括急救、應急、傳染病防治、大病救治、資訊化管理、基本藥物供應保障在內的公共衛生六大體系，並將其納入吉林省國民經濟和社會發展“十二五”規劃，計劃5年投入300億元。醫改三年，廣東省醫療衛生事業財政投入年均增長率達28.38%，佔財政一般預算支出的比重從2008年的5.23%提高到2011年的6.34%。考察組所到之處的基層醫療衛生機構都建立了多渠道補償機制，及時化解鄉鎮衛生院債務，保障了基層機構可持續健康發展；加強了村醫隊伍建設，提高了村醫待遇，穩定了村醫隊伍，築牢了基層服務“網底”；加強以全科醫生為重點的基層人才隊伍建設，啟動全科醫生培養基地建設專項規劃；通過推進基層醫療衛生機構管理體制、人事制度、收入分配以及保障機制等綜合改革，建立了維護公益性、調動積極性、保障可持續的運作新機制。可以説，經過三年的改革和建設，覆蓋城鄉的基層醫療衛生服務網路更加健全，功能更加完善，面貌煥然一新。

醫務人員得鼓舞。吉林、廣東兩省主要從兩方面著手改革：一方面把基層醫療衛生機構定位為公益性事業單位，加大財政投入，保障了基層醫療衛生機構正常運轉，提高基層醫務人員收入水準。廣東省惠州市基層醫務人員平均工資由改革前的每月1550元～3000元，提高到每月2331元～5500元，增幅最高達到70%；吉林省也由每月1674元提高到每月2319元。另一方面就是推進人事和收入分配製度改革，破除身份界限，打破“大鍋飯”、“鐵飯碗”，同時建立以服務數量、品質、效果以及居民滿意度為核心的考核機制，大幅提高獎勵性績效工資比例，拉開收入差距，形成有激勵、有約束的內部競爭機制。廣東省全省績效性工資佔收入比例達到了60%，吉林省一些地方達到了70%，充分調動了骨幹人員的積極性。

黨和政府得民心。在吉林延吉市一家鄉鎮衛生院，委員們問一位正在住院治療的農村婦女對政府醫改的看法，她説“老好了，這次治病可享受了！”還有一位心臟病患者説，如果沒有這次醫改，他就很難活到今天！在偏僻農村，老年人得到了免費體檢，有的激動得熱淚盈眶，説自己一輩子都沒有檢查過身體，還是黨和政府好！基層醫療服務模式的轉變，促進了醫患關係的和諧，社區居民把基層醫務人員比作貼心人。在長春市大營子鄉社區衛生服務中心，一位年邁的患者聽説是全國政協考察組來考察，再三説醫改好，要求把他的感激之情、感恩之心帶給黨中央、國務院。

方向明確、路徑清晰、措施得力，三年醫改探索出了符合我國國情的改革路徑和體制機制

目前醫改取得的成績來之不易，需要認真加以總結。參加考察的委員和專家在座談中交流了感受和體會。

三年醫改的成功實踐充分顯示了我們黨強大的政治優勢和組織優勢，體現了社會主義制度的優越性。這次醫改，黨中央、國務院站在黨和國家事業發展的高度，總攬全局，科學決策，作出一系列重大戰略部署。各級黨委、政府及各個部門堅定不移地貫徹中央決策部署，統籌安排、全面推進深化醫改的各項工作。在黨和政府的領導下，廣大醫務工作者積極投身改革，人民群眾廣泛支援改革，新一輪醫改五項重點任務如期完成。實踐證明，有了黨和政府的堅強領導和廣大人民群眾的大力支援，在我們這樣一個人口眾多、經濟社會發展不平衡的發展中大國，建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生保障制度，是完全必要的，也是可以辦得到的。

三年醫改探索出了符合我國國情的醫改路徑和體制機制。考察組所到之處，地方幹部群眾一致認為，三年醫改最大的成就是趟出了一條中國式醫改的道路。一是明確了“三個基本”，即堅持把基本醫療衛生制度作為公共産品向全民提供的基本理念，堅持保基本、強基層、建機制的基本原則，堅持統籌安排、突出重點、循序推進的基本方法。二是區分基本與非基本，強調政府在建立基本醫療衛生制度中的責任和提供公共衛生、基本醫療服務中的主導地位，同時注重發揮市場機制的作用，滿足群眾多層次多樣化的需求。三是注重增投入與建機制相結合，以投入促改革，以投入換機制，處理好政府與市場、公平與效率、激勵與約束的關係。這些探索和實踐，充分體現了我國衛生事業發展從理念到體制的重大創新，符合國情，適應醫藥衛生事業發展規律，沿著這條道路探索下去，醫改就一定能夠取得成功。

三年醫改有力推動了基層醫療衛生事業發生根本性變革。這次醫改是農村社會領域的又一場革命，對基層醫療衛生事業發展影響深遠。一是從惡性迴圈到良性運轉。過去醫療機構運作和醫務人員收入得不到保障，只能通過賣藥賺錢，維持生存，偏離了公益性方向。通過改革，建立了維護公益性、調動積極性、保障可持續的運作新機制，醫療機構和醫務人員都發生了重大變化。二是開始從“重治輕防”向“預防為主、防治並重”轉變。三是從“坐堂行醫”轉變到“到府服務、主動服務”。四是從與大醫院無序競爭轉變到“分級診療、分工協作、有序就醫”。這些變化無疑將促進基層醫療衛生事業朝著科學健康的方向發展。

三年醫改培養鍛鍊出一大批推動醫改的幹部隊伍。三年的實踐，吉林、廣東兩省及全國各地都涌現出一大批積極投身醫改、自覺為醫改事業不懈奮鬥的領軍人物和先進典型。他們敢於面對矛盾和問題，在克難攻堅中推動了事業發展。可以説，當前，醫改取得的進展和成效，與各級領導幹部和廣大醫務工作者付出的心血是分不開的。

三年醫改的成功實踐增強了繼續推進改革的信心。考察中，一些地方反映，醫改初期的摸索試點階段，國家雖有文件，但各地實施路子不清楚，政策文件“難以落地”，認識分歧很大。安徽省率先破冰後，趟出了路子，統一了認識，鼓舞了各地大膽探索和實踐。吉林、廣東兩省及各市、縣醫改辦的工作人員都認為，三年基層醫改的實踐，取得了很大成效，也為今後推進包括公立醫院改革在內的各項改革奠定了基礎、增強了信心。

凝聚共識、鞏固成果、重點突破，持續深化改革造福人民群眾

參加考察的委員和專家認為，要把鞏固基層醫改成果作為當前深化醫改的重中之重。一是在全國範圍內組織開展基層醫改“回頭看”活動，督促各地把中央的各項政策措施落實到位。二是完善基本藥物集中採購機制，調整基本藥物目錄，保證藥品品質安全，保證群眾基本用藥需求。三是建立長效的補償機制。這是破除“以藥補醫”、讓公立醫療衛生機構回歸公益性的根本之策。必須儘快採取措施，切實將發展建設資金、經常性收支差額、公共衛生服務經費、基層醫療衛生機構化債資金、績效工資和村醫補助落實到位，並逐步以法律、法規的形式將政府對醫改和衛生事業發展的投入固定下來。同時，中央應適當加大對財政比較困難的省份，特別是邊疆民族地區深化醫改的財政支援和轉移支付力度。四是加強基層人才隊伍建設。這是強基層的關鍵之舉，要儘快推進全科醫生制度建設，出臺更加優惠的政策吸引人才向基層流動。五是加快推進基層資訊化建設，強化行業監管。

進一步強化醫改實施的組織領導。鋻於醫改的長期性、工作任務的艱巨性，建議進一步加大醫改推進機構建設力度，特別要加強中央和省級醫改辦的職能，充實幹部隊伍，完善工作機制，提高統籌協調能力，提升推進改革的權威性。

積極開展縣級公立醫院改革，拓展城市公立大醫院改革試點和研究。今後一個時期，公立醫院改革將成為醫改的重點任務。要認真總結試點經驗，有序推進縣級公立醫院改革，以破除“以藥補醫”機制為關鍵環節，採取調整醫藥價格、改革醫保支付方式和落實政府辦醫責任等綜合措施和聯動政策，建立多渠道補償機制，實現公立醫院的公益性回歸，同時統籌推進醫院管理、人事分配、藥品採購方面的改革。

應當為地方先行先試創造更好的條件。在推進醫改過程中，各地根據中央的意見和精神，因地制宜，積極探索，大膽創新，先行先試，形成了許多好的經驗，得到中央的肯定和鼓勵。三年醫改取得突破性進展，離不開基層的創新實踐，特別是得益於基本藥物制度建設中，中央設立了“以獎代補”資金，大大調動了地方的積極性。公立醫院改革是醫改的難點，也是今後四年的重點任務，亟須地方加大試點力度，闖出改革路子。

加大對三年醫改成果的宣傳力度。參加考察的委員和專家還認為，醫改三年來特別是近一段時期，新聞宣傳準確、及時、有效地向社會報道了醫改的進展和成效，為醫改順利推進創造了良好的輿論環境。三年醫改取得了豐碩的成果，是各級黨委、政府貫徹落實科學發展觀的重要實踐行動，是堅持以人為本、執政為民理念的具體體現。各級宣傳部門和新聞單位，要以基層醫改為重點，多種方式、多種途徑、多個角度向國內外開展連續性宣傳報道，著力宣傳三年醫改取得的成績，著力宣傳人民群眾得到的實惠，著力宣傳社會主義制度的優越性，為黨的十八大勝利召開營造良好氛圍。（記者 黃天香 □ 一 軒）