中國網：社會救助法近日獲表決通過，自2026年7月1日起施行。社會救助作為兜底線、救急難的制度，對於保障困難群眾基本生活、維護社會和諧穩定意義重大。作為社會保障領域的基礎性法律，社會救助法有哪些制度創新和突破？將如何改變困難群眾的生活？從物質救助到服務類救助，體現了救助理念的哪些升級？本期節目，特別邀請中國人民大學勞動人事學院教授、中國社會保障學會社會救助分會副會長楊立雄為廣大網友解讀。
中國人民大學勞動人事學院教授、中國社會保障學會社會救助分會副會長楊立雄。（中國網 楊佳 攝影）
【訪談實錄】
中國網：楊教授，您好！歡迎您做客中國網《中國訪談》節目。
楊立雄：大家好！
中國網：從行政法規上升到了國家法律，社會救助法的立法理念和法律創新突破體現在哪些方面？它對我國當前社會救助面臨的一些新挑戰做出了哪些回應？
楊立雄：社會救助立法的理念很明確。原來的《社會救助暫行辦法》，是個行政法規，具有一些不穩定性。這次的立法真正地確立了社會救助的法律地位，確定了中國社會救助制度的制度框架，形成穩定性預期。
我覺得這次立法有兩點變化較為突出。第一點就是形式的變化。早期的立法初稿是按照《社會救助暫行辦法》的形式進行立法的，也就是按社會救助項目進行分章設計，一個項目一章，最低生活保障一章，特困供養一章，醫療救助一章，這種形式不符合法律條款的形式。此次通過的社會救助法完全地打破了這種框架，總結了社會救助的共同性，按照七章、78個條款進行立法，不僅符合法律條款的形式，也更易理解。
第二個非常重要的變化，就是體現了社會救助分層分類的理念。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於改革完善社會救助制度的意見》，提出分層分類改革理念。這次通過的社會救助法明確體現了這一理念。在分層保障方面，形成特困供養、最低生活保障、最低生活保障邊緣、剛性支出等層次；在分類保障方面，劃分了基本生活救助、專項救助和應急救助。
此次立法主要回應了兩個問題。一是困難群體更加多樣，救助對象需要大幅度地擴展。原來的社會救助對象基本上是兩類：一類是特困供養，一類是最低生活保障家庭。後來各地進行了各種探索，擴大了社會救助對象。這一次把社會救助的對象擴展到了四類，包括特困供養人員、最低生活保障家庭、最低生活保障邊緣家庭、剛性支出困難家庭，以及地方政府規定的其他困難對象。
二是救助需求更加多樣，救助手段有所創新。其中值得一提的是將服務類救助寫入立法。以前救助主要是以發放物質和發放現金，這兩種方式比較簡單。此次確立了服務類社會救助的權利屬性，進一步豐富了社會救助。未來如何做好服務類社會救助是社會救助需要關注的一個重點問題。
另外還有一些回應，包括數字治理的內容嵌入到這（救助工作）裏面，包括加強低收入人口動態監測資訊平臺建設。
中國網：您剛才提到的第一個回應，就是救助對象的範圍增加了。增加了兩類，一類是最低生活保障邊緣家庭，一類是剛性支出困難家庭。我們該如何界定或者區分這四類的法定救助對象呢？
楊立雄：現在各地正在探索最低生活保障邊緣，標準各地都不一樣。有一些是以低保的1.5倍，有一些是以低保的2倍，還有像北京這樣以最低工資為標準。通過了這個立法以後，將來需要進一步明確各類保障對象的劃分標準，包括統一低保邊緣家庭的認定標準。各地也探索了剛性支出制度，剛性支出家庭的劃分標準各不相同。有一些地區以社會平均收入作為劃分標準，有一些地方則在低保標準或低保邊緣標準的基礎上做適當提高。法律通過以後，將來實施起來需要形成一個統一的劃分標準。
中國網：除了救助對象範圍擴大外，在救助範圍界定、認定標準等方面還有哪些關鍵性的制度突破呢？
楊立雄：它還有一些是財産。財産也是當中一個非常重要的標準，以前很多的最低生活保障對象，他的收入差不多也就是在低保線下，或者是低保線上，因有財産約束，就很難進入。現在有一些地方是降低了財産的範圍，降低了財産的門檻，讓更多的人進來（被救濟）。
還有一個就是手段。我們核對收入和核對財産的手段變得更加多樣了。剛才已經談到了，我們以前做這個工作基本上是進到家庭去看，去鄰里走訪，但這個不太準確，尤其是現在我們進入陌生人社會，很難通過這種手段來查到準確的資訊。所以，我們採取的方式就要變得更加多樣，尤其是核對平臺。核對平臺不僅是減輕了工作人員的壓力，而且提高了精準度。
中國網：我們關注到，此次法條中將過去的“流浪乞討人員”的表述修改為了“流散人員”，這一修改體現了怎樣的立法溫度和治理理念的升級？
楊立雄：以前我們講流浪乞討人員更多地是看到街上乞討的、流浪的人，他們一般是被社會歧視的。那麼這個名詞的改變其實是個理念的改變，就是我們對流浪乞討人員更多地體現一種人文的關懷。同時，更多的是一個範圍的改變。因為流浪乞討人員人數越來越少，我們在大街上看到的很少了，以前我們在大街上經常看到這些人員，那麼通過救助制度的完善，這類的群體越來越少，所以，我們把範圍擴展，社會救助法裏面也有明確的規定。當然，真正要操作起來還是要有更為詳細的實施條例。
所以，體現了一個是理念的轉變，體現人文關懷；二是範圍的擴展，隨著形勢的變化，把這個範圍擴展到更多的臨時性的困難人員。
中國網：也是救助的一種更加人性化的體現。
楊立雄：對。
節目現場。（中國網 楊佳 攝影）
中國網：剛才您在制度創新中提到了一個回應，就是“服務類社會救助”，這是打破了傳統的物質救助的局限，您認為，這體現了我國社會救助在理念和方式上的哪些重要轉變？
楊立雄：其實服務類（社會）救助，中國自古以來就有包括歷代的施藥，就是針對這些貧病的人員給藥救濟，還有的院內救助，就是把他安置到養老機構或者流浪機構裏面去，這些都是服務類，但是它的範圍非常有限。五保供養制度建立之後，其實服務類救助就和身份捆綁起來，畢竟是五保對象，就是現在我們所説的“特困供養人員”。而此次立法正式把它從身份中分離出來，與物質類救助是對應。社會救助的權利就包括兩大類，一類是物質類救助的權利，一類是服務類救助的權利。所以，這是一個非常大的突破。
它建立的背景有兩個。第一個背景就是我們的困難群體，他的需求是逐步地增加，僅有物質的（救助），有時候很難滿足（需求），比如老弱病殘，他們在家裏，給錢也不一定能請到人；第二個就是我們的一般公共服務或者基本公共服務沒有建立起來時，那麼針對這一類困難群體，我們先探索服務類救助，有助於彌補我們制度的缺陷。
中國網：法律在總則中也強調了保護救助對象的個人隱私和個人資訊，結合救助工作的全流程，您認為這一規定有哪些深層的意義？如何在開展救助工作的同時來確保每一個受助者的尊嚴得到保護？
楊立雄：這個問題太重要了。因為這是我們歷年一直爭議的重點，以前的社會救助對象都要進行公示，在小區範圍內或者是在整個網上都要公示，可能裏面有些涉及到兒童，這個就與未成年保護法相衝突。還有一些特殊群體也是和我們相關的法律是衝突的。另外，我們在熟人社會裏面，對隱私保護不太重視，有一些工作人員有意無意地把它洩露出去，造成對受助對象的損害。所以，這次明確規定了資訊保護。資訊保護要求不僅僅是我們的工作人員要嚴格地按照規章制度去辦事，同時也要求我們受助對象也不能夠去擴散。因為受助對象可能要去比，有的時候就把這個（資訊）放到網上去。這個法律就規定了這幾方的義務。
所以，這個法律非常重要。當然它沒有操作細則，這就要等到後面實施條例出臺的時候才能夠明確它的邊界和範圍。
中國網：除了救助對象，其實法律也對一些權責進行了界定，比如説政府、相關部門、社會力量以及救助對象，具體是如何界定的呢？
楊立雄：因為我研究這個問題研究很長時間，而且我在北京市還做過一些實踐，就是我們的受助對象有一個社會共同關注的問題，就是福利依賴，享受了福利制度以後不願意去工作，尤其是發達地區，發達地區它的低保，它的一些救助水準都比較高。那麼他可能不一定要履行這個義務。我們看發達國家其實它的福利是從welfare向workfare轉型，welfare就是福利，workfare就是工作。和工作捆綁起來，這是發達國家福利改革的一個趨勢。
但在我們國家，因為各種原因，權責利的規定不是很明確。現在其實主要的問題還是在我們的制度，社會救助疊加的太多了，特別是低保身份疊加了很多福利制度，導致我們的受助對象沒有動力去工作。此次立法規定，它要求受助對象自強自立。當然，如果沒有具體的措施，包括我們福利制度的改革，這一點是很難做到的。
所以，現在我們只是做了一些原則性的規定，政府必須（明確）應該怎麼做。如果工作人員應保未保，應兜未兜，那這個是要追究工作人員的責任的，或者是保錯的，也是要追究責任的。
但是另外一個方面，我們對受助對象的責任和權利的規定卻相對模糊，操作起來也很難。在實際工作當中，我們如何解決這個權責利，就是我們的受助對象的權責利可能還是需要在這個法律的基礎上做進一步的規定細化，才能夠具有操作性。
總體來説，這次的對政府還有村、社區以及受助對象都做了一些原則性的規定。將來可以依據這些規定做進一步的細化。
中國網：如果從實踐層面來看，比如説救助對象存在了欺騙瞞報或者騙取救助等行為，他將會承擔哪些法定責任？針對於救助管理部門及其工作人員的不作為或者亂作為等行為，他也將會承擔哪些問責或者是追責的一些責任呢？
楊立雄：它這個法律（行政法規）都還沒有明確的規定，因為我們在實際操作起來確實很困難，尤其是我們在農村裏面針對的一些騙保的。這個騙保的他其實也不是很富有，甚至比較窮。原來我在民政局工作的時候都遇到過這樣的問題，我們沒辦法追回來，一追回來他就變窮了，反而是符合（救助條件）了；如果你不追回的話，就是鼓勵這種行為，當時左右為難。這一次有了這個法律以後，將來再把這些法律條款進行細化，就可以通過法律途徑來解決。以前我們都是進行行政復議，行政復議對很多東西處罰不了。
其實這是一個世界性的難題，不僅僅是中國有，很多國家和地區都有。我國香港就有一個判例，當然也是極少的判例，在2014年，新聞報道出來的綜援家庭（符合香港綜合社會保障援助計劃資格並領取相關援助的經濟困難家庭），這個綜援家庭在印尼度假，發現這個情況以後對他進行了判決，要求他返回所有的福利收益。
所以，要根據法律條款，將來要制定更加詳細的實施條例，才能具有操作性。
中國網：此次新增的最低生活保障邊緣家庭，是不是也能有效地去緩解剛才説的這些情況？
楊立雄：你説得對，就是緩解了“福利懸崖效應”，以前你必須要有低保身份，才能夠享受到各種各樣的福利制度。這次你不必有這個低保身份，你有一個低保邊緣家庭的身份，也可以享受到相應的福利制度。另外一個剛性支出，它的範圍更廣了，剛性支出的範圍有一些擴展到了平均收入，平均收入以下的都可以享受一些福利待遇。
中國網：社會救助法實施在即，為了讓這部法律更好地落地見效，您認為下一步我們還需要重點在哪些配套措施上進行加強？
楊立雄：下一步肯定要出臺實施條例，因為法律畢竟是原則性的規定。很多條款要實施，必須要有非常明確的界定。所以，首先應該做的就是我們相關的部門要制訂《社會救助實施條例》，
第二步要加強培訓，基層工作人員的素質決定了社會救助工作的品質。各地的困難都不一樣，各地的（工作人員）素質參差不齊，需要在社會救助法出臺之後，要進行系統性地培訓，提高工作的規範性，我想這應該是最重要的兩點。
中國網：期待社會救助法能夠讓法治溫度兜牢民生底線，讓每一個有困難的人都能夠得到更多的幫助和希望。
楊立雄：對！
中國網：感謝楊教授為我們帶來精彩解讀。
楊立雄：謝謝大家！