中國網：4月28日，國家網際網路信息辦公室發佈《中國網路法治發展報告（2025）》（以下稱《報告》）。《報告》顯示，截至2025年12月，我國已出臺網路領域立法180余部，我國生成式人工智慧用戶規模達6.02億人。值得關注的是，新修訂的網路安全法首次在法律層面對人工智慧安全與發展作出綜合性規定。當前，人工智慧正以前所未有的速度重塑生産生活方式，然而人工智慧帶來發展紅利的同時，安全風險與治理挑戰隨之而來。人工智慧法治治理面臨的核心矛盾是什麼？我國制定綜合性的人工智慧法的必要性有多大？啟動立法的最佳時機又是何時？本期節目，特邀中國社會科學院法學研究所研究員、《網路法治藍皮書》主編支振鋒與廣大網友共同探討。
中國社會科學院法學研究所研究員、《網路法治藍皮書》主編支振鋒談人工智慧安全與發展的法治平衡。（中國網 趙娜 攝影）
【訪談實錄】
中國網：支老師，您好！歡迎您做客中國網《中國訪談》節目。
支振鋒：主持人好！朋友們好！
中國網：《報告》顯示，截至2025年12月，我國已出臺網路領域立法180余部。我們關注到，2025年對網路安全法的修訂尤為關鍵，首次在法律層面對人工智慧安全與發展做出綜合性規定。在您看來，這一修訂體現了我國在人工智慧治理上怎樣的立法智慧與戰略考量？這是否為後續可能出臺的專門性人工智慧法奠定了框架？
支振鋒：這180部網路立法能夠體現出我們在網路立法領域已經形成了一個體系化的發展，體現了我們在網路領域上的立法智慧。
這裡面有鮮明的特點。第一是體系化。180部網路領域的立法並不是説每一部法都帶“網路”兩個字，或者跟網路某個重要的概念相關，它有體系化的思維。比如，我們國家的民法典、刑法、治安管理處罰法，這些是國家的基本法律，在標題上肯定是沒有“網路”兩個字，但它的內容對網際網路、大數據、人工智慧等新技術、新應用都有規範。我們有網路安全法、數據安全法、個人資訊保護法等專門的網際網路法律，還有一些行政法規、規章，也包括地方的一些立法，所以它是一個關於網路規制的一個立法的法律體系。
第二是敏捷性。在2024年12月底，我們的網路立法大約是150部，到了2025年12月底是180部，這一年增加了30部左右。所以，這反映我們國家的立法是非常敏捷的，對新技術、新應用、新問題、新領域出現的一些新問題，我們都能及時跟上、及時反應。
第三是“小快靈”。因為是新技術、新應用，很多問題暴露的並不全面，並不清晰。所以，這個時候我們很難對，比如説像人工智慧這整個領域做一個綜合性的立法，那麼就是小快靈的問題導向立法。
第四個是精準化。有問題了我們就立法，看清楚了、看準了我們才立法。因為針對網際網路、大數據、人工智慧這種新技術、新應用立法，立法經驗是不充分的。所以，在這個時候一定要把握好度。如果我們的立法的剛度、強度過大，可能會阻礙技術和産業的發展。如果過早立法或者立法的措施過軟，可能又防不住安全風險。
剛才您提到還有一個非常重要的問題，就是在2025年，在網路安全法實施近十年時，做了一次非常重要的修訂。這個修訂裏在第20條新增加的一條是“人工智慧條款”。它裏邊主要體現在三個方面：第一，國家鼓勵人工智慧演算法、技術等方面的研發。第二，國家鼓勵人工智慧訓練的數據基礎資源，還有算力等基礎設施的建設。第三，對人工智慧風險進行監測、治理，確保人工智慧的健康發展。
有了這一條之後，它就使我們目前很多關於人工智慧領域的小快靈的立法有了更堅實的上位法的依據。這個立法典型體現了我們的立法智慧是非常精當，要言不煩，很有針對性。
那麼，是不是説我們有這一個條款就為未來的立法指明瞭路線圖呢？我覺得這個問題可能要更加深入地去看。一方面有了“人工智慧條款”，它肯定會為以後的關於人工智慧領域的相關立法打好一個基礎，留好法律和制度的介面。但是，是不是我們下一步一定要制定一部國家層面的人工智慧的綜合性立法，這個問題可能還要再進一步地做深入研究。還有一些其他問題也許仍然需要進行更完善的制度供給，但是這些問題的條件不一定具備，還需要一些更加從容的心態。
所以，我們這180部的網路領域立法，典型體現我們中國的立法智慧，既不會超前立法，阻礙我們目前還看不清楚的、正在萌生過程中的人工智慧新技術、新應用的發展，也不會放縱安全風險不管。
目前從我自己的研究來看，中國在人工智慧新技術新應用，甚至在整個網路領域的立法，中國的模式應該説在全世界都是非常有特色，在全世界也是非常先進，走在全世界的最前列的。
中國網：《報告》的數據顯示，截至2025年12月，我國生成式人工智慧用戶規模達6.02億人，普及率達到42.8％。然而在技術快速普及的同時，各類風險問題也時有發生。比如在2026年初，“龍蝦”智慧體（Openclaw）迅速火爆的同時，也暴露出一些安全問題，引發了全球對智慧體失控的擔憂。結合這樣一個典型現象，您認為當前人工智慧的法治治理面臨的核心矛盾是什麼？
支振鋒：首先，我們看這個數據，生成式人工智慧的用戶規模能夠超過6億。這個數據本身説明瞭，一個是在人工智慧新技術、新應用這個新的領域，我們有非常迅速的發展，可以説走在全球的前沿。另外也説明我們在人工智慧新技術、新應用領域的立法和公共政策是得當的，是有智慧的。它很好地保障了我們國家在新技術、新應用領域方面的發展，使我們國家能夠在人工智慧這樣一個顛覆性技術，最前沿技術這個領域，不管是技術研發還是應用場景，我們都能走在全世界的前列。
比如説提到的OpenClaw（龍蝦）的問題。這個智慧體，我判斷它可能是未來一段時間內這種人工智慧技術路線的最新的發展和應用的最新的發展。但是現在到處都在“養龍蝦”，“養”出了一些問題，可是我們並沒有“一刀切”把它禁止，而是通過各個監管部門進行安全提醒，我們相關的主管部門進行風險的監測，去提供更好的公共服務來解決這個問題。這就説明我們國家在這個問題上是很謹慎，也體現出在人工智慧法治和治理領域裏面的確有一些非常核心的困難。
第一個方面，發展和安全的關係不好統籌。我們經常説，如果對新技術、新應用還不成熟的時候，還是萌芽的時候過早監管，就類似于“半夜雞叫”。如果過晚的監管就導致風險氾濫。所以，它要考慮到各種因素，新技術的發展，這裡面究竟有哪些風險，這是需要智慧的。
第二個方面，我們需要對人工智慧新技術和應用要做精準的研判。我們需要把握新技術、新應用發展的規律和趨勢，才能做出精準的研判。我們知道法律不能違反規律，也就是説我們立法的時候，我們的法律必須要符合規律。可是，作為新技術、新應用，對於人工智慧來講，我們對它的認識非常的不清晰、不全面，也就是法律調整的對象，我們現在認識還是很困難的。
所以就需要：第一，需要耐心。耐心地去觀察、去研究，把握它的發展趨勢。第二，需要很敏銳。一旦有苗頭性的問題，我們根據對這個技術和産業發展規律的把握，敏銳地判斷出可能會有什麼巨大的顛覆性風險，敏銳地去進行處理。所以，這個裏邊就需要高度的靈活性，高度的立法智慧。
第三，還有一個非常重要的問題，我們今天是網路社會，網路社會的特點是熱鬧，誰都能在網路空間發言，誰都能在網路空間表達。但並不一定都是真實的資訊，不一定都是可靠的資訊。所以，這個時候如果要立法的話，需要立法者和公共政策的制定者，一定得有戰略定力，一定得有一雙慧眼，能夠識別在網路空間中這些輿論中真實的、客觀的、實事求是的，可以作為我們立法和公共政策出臺科學依據的輿論。然後才能為我們在人工智慧或者其他的新技術、新應用領域的立法也好，公共政策的出臺也好，提供科學的實事求是的依據。
中國網：那麼以剛才提到的OpenClaw這類高度自主的智慧體為例，它模糊了工具和行為主體的邊界。當它造成損害時，責任主體該如何界定？
支振鋒：OpenClaw（龍蝦）智慧體，它所提出的所謂的法律主體性的問題還真的有迷惑性。它好像混淆了行為主體的界限，也使規則，就是責任的歸屬出現了困難。如果説原來的生成式人工智慧是一個能説會道、知識淵博的智者，智慧體就是能夠利用這種生成式人工智慧，把它的智慧去採取具體行動的一個行動者。從智者到行動者，好像這個“龍蝦”智慧體能夠自己行動，其實智慧體它的行動還是以人對它的授權以及指令為前提。
這個智慧體本質上還是人工智慧或者一套複雜的演算法。我們人類，要給它提供不同層次和不同許可權的授權。比如説最大的授權就是讓智慧體可以接管自己的手機這種終端或者是電腦，郵箱的賬號，各種應用軟體的賬號，甚至微信、支付工具的密碼，甚至銀行卡的密碼，都要告訴它，都要授權給它。然後它可以幫你點奶茶，自動去支付。好像是它自己完成的，但是如果沒有給它授予的許可權，它是不可能的。所以，這個責任主體的劃分那就很清楚了，還是人——誰給“龍蝦”授權，誰給智慧體授權，誰給智慧體發出的指令。最後如果發生了責任，要根據因果關係，是不是跟你的指令有關係，去承擔相應的責任。
比如説你去點一杯奶茶，智慧體幫你點了，本來這杯奶茶是20塊錢，但它付了2萬塊。這個問題就看最直接的因果關係，你的指令對不對，這個智慧體的技術開發有沒有問題，部署中有沒有問題，是哪個行為主體對這個危害行為或者不合法的行為有最直接的因果關係，他應該承擔最直接的責任。
可是這裡邊有複雜性，開發者和部署者可能會跟使用者有協議，會有免責條款，所以這個責任很可能是使用者來承擔的。這就意味著我們使用智慧體的時候不能夠圖方便，不能根本性的許可權全交給它。
第一，我們對使用的智慧體有了解，是一個符合國家相關標準、安全的智慧體。
第二，我們對智慧體的運轉的基本原理有了解。你知道什麼樣的許可權可以給它，什麼樣的許可權不能給它。
第三，你要非常確定，如果發生了責任，你能夠搞清楚因果鏈條。如果搞不清楚就不應該輕易授權，不應該輕易去發出指令。
第四，鼓勵大家去用，去嘗試，但是要謹慎。不要在日常使用的手機上，日常使用的終端，日常使用的電腦或者工作電腦去部署。你可以找一個新的電腦，給它一個新的環境，類似一個沙盒試驗。即便它犯錯事了，不會造成什麼不可逆的危害，所以，這裡面就是需要我們使用者認知要清楚。
總之，在這個技術成熟之前，我們用智慧體還是屬於嘗鮮的性質，不是説什麼時候都能用的。比如説有涉密的電腦，它絕對不能部署這種任何智慧體的。除非是內部特殊的環境，經過特殊的處理。但是我們一定要知道，這裡面的責任是可以劃分清楚的。我們今天的現有的法律法規在一定程度上也是可以解決的。
節目錄製現場。（中國網 趙娜 攝影）
中國網：近年來，人工智慧法治也是學界研究的一個熱門話題。有關部門也表示正在加快研究人工智慧等領域的立法。從實踐和學理上來看，您認為，我國制定一部專門性的人工智慧法的必要性有多大？當前是否是啟動立法的最佳時機，或者何時是啟動立法的最佳時機？
支振鋒：有關部門去部署加強人工智慧健康發展方面的立法的研究是非常有必要的。對於一部立法，各個方面都要去發表意見，進行充分的研究。不管這個法最後出不出臺，這種研究本身都是極其重要的，是非常有價值的。
但是，是不是要立這樣一個國家層面的人工智慧綜合性立法，它是需要條件的。我想這個條件可能有很多，但是有三個是非常關鍵的條件。
第一個，我們對人工智慧的發展的原理和規律的把握的程度。我們一再講，法律必須符合規律，法律不能違反規律。所以，立法的前提，法律是要調整所有關係的，它要有它的調整對象。它的調整對象一定是清晰的、明確的，才有可能進行有效的調整。可是人工智慧技術和原理，還有産業的發展，它處於一個萌芽的狀態，這個技術路線高度的不確定。一個我們還不清楚的對象，我們幾乎不可能通過立法來規範它。
第二個，對人工智慧新技術、新應用的應用場景和産業化落地的把握。再先進的技術，它如果在實驗室，只要不出來，它對社會沒有影響。沒有影響的東西，我們不用關注它。所以人工智慧的新技術、新應用，如果我們要通過立法來去規範它，這就意味著它已經有應用場景，有産業發展，它實實在在對社會産生了影響。
這種影響有兩種可能：第一種是很好的機遇，我們要大力發展它，支援它。如果立法，也是要給它保障，給它支援，通過法律給它更大的空間和動力。另外一個對社會發生影響的可能性是帶來的安全風險，我們要防範它。可是問題的複雜性就在於，人工智慧既帶來了利好機遇，又帶來了安全風險，而且它還是顛覆性的前沿技術。
那麼在這種情況之下一定要極其謹慎。一方面要保住安全底線，不能讓它帶來顛覆性風險。但是同時也不能阻礙發展，所以統籌發展和安全。這裡邊關鍵要對這個産業，它的應用場景和産業發展到什麼地步了，究竟有哪些發展的痛點需要立法去打通，有哪些顛覆性的風險通過立法去解決，這是非常重要的問題。因為我們現在看到的人工智慧是離身智慧，是我們在桌面系統、在終端系統看到的，是線上系統，線上智慧。未來五年、十年之後，可能具身智慧開始爆發，那有可能是人工智慧真正的産業爆發。我們今天看不清楚，我們還不知道産業會到哪一步，所以，這個時候我們要去通過一部綜合性的國家層面的法律極其困難。
第三個，還要看我們目前關於人工智慧新技術、新應用已經有哪些監管的法律制度和政策，是不是能解決問題。我們有些研究者對技術原理不是很能把握，對産業應用場景和發展實踐也不能把握，對我們目前的公共政策、法律制度可能也不一定很了解。所以，才有很大的焦慮——要麼趕緊立法去鼓勵發展，要麼趕緊立法去防範風險。我們有180部網路領域的立法，這些立法哪怕裏邊沒有“人工智慧”四個字，沒有AI這個術語，它就管不了人工智慧出現的問題嗎？它就不能促進人工智慧健康發展嗎？不一定。從這個意義上講，我們現在沒有説必須就人工智慧進行國家層面的綜合性立法，我們目前還沒有這樣的緊迫性。
所以在我看來，目前制定一部國家層面的綜合性的人工智慧統一立法條件不是不成熟，是遠遠不具備這樣的條件。
這個裏邊我們還要做一個區分，人工智慧法——這部國家層面的統一的綜合性立法和人工智慧立法是兩個概念。我們説人工智慧法，它可能指的是有一部國家層面的關於人工智慧的統一的綜合性立法，是一部法或者是一個法典。人工智慧立法指的是，我們的180部左右網路領域的立法，實際上大部分都能在人工智慧新技術、新應用領域得到應用，都能去規範人工智慧新技術、新應用、新産業發展中的問題，它們都是人工智慧相關立法，甚至民法典、刑法、治安管理處罰法都跟人工智慧有關。
我們沒有那樣一部國家層面的綜合性的人工智慧法，並不表明我們沒有人工智慧相關的立法。實際上我們不僅有，而且很多，直接跟人工智慧相關的立法，我們有關於演算法的立法，關於深度合成的立法，關於生成式人工智慧的立法，關於人工智慧生成物標識的立法，這個立法還配套的有強制性國家標準。還有一系列的關於人工智慧擬人化服務的立法，還有正在徵求意見的數字虛擬人的立法。
下一步，不排除還有關於智慧體的專項立法，這些是問題導向的，小快靈的專項立法，它都能解決問題。我們不是説離了那一部（綜合性的）法就解決不了問題了。
當然，如果説我們現在的180部的網路領域立法，有5部左右人工智慧領域的專門的、問題導向的、小快靈立法，主要是規章、規範性文件。客觀上講，也存在分散化和碎片化的情況。我們剛才講了，我們現在制定國家層面人工智慧統一的綜合性立法的條件遠不具備，可是目前關於人工智慧的這些規章、規範性文件，又的確有比較零散和碎片化的觀感。比如説通過全國人大常委會，或者通過中共中央、國務院頂層設計的方式，我們出一個人工智慧的基礎制度框架，就像“數據二十條”。為人工智慧，在我們目前已經看清楚的，已經能把握的地方，我們做一個初步的、統一的法律或者政策框架。這也是一個不失為穩妥的，一個可以備選的方案。
所以，我們不是反對國家層面人工智慧的綜合性統一立法，而是説要看條件具備不具備，將來條件具備了，那當然是要立法的。條件不具備的話，立了要麼束之高閣，要麼阻礙發展，顯然是不應該立的。
中國網：您剛才也多次提到了人工智慧的安全和發展的問題。那麼促進發展和保障安全是人工智慧治理的一個核心的議題。在具體的制度設計上，您認為我們該如何處理好這兩者之間的關係？比如説我們是要以規則來促進發展，或者是以監管來守住安全，或者是實現兩者的一個動態平衡？
支振鋒：這個問題非常好。不僅是人工智慧，在任何新技術、新應用、新領域，在前沿探索的時候，發展和安全都是一個非常核心的一個問題。這個問題不能夠是片面的、孤立的、割裂地去看，它一定是辯證地看發展和安全，既不能為了發展放棄安全，也不能為了安全就放棄了發展。
為什麼特別強調戰略定力這樣一個概念？因為我們現在已經有很好的關於人工智慧新技術、新應用領域的比較健全的法律體系了。對於未來來講，在這個前提之下，我們才可以從容地思考在未來的立法中怎麼統籌發展和安全。
第一，在立法理念上，要有激勵相容的原則。這裡面就意味著合規者、守法者、立法者、監管者之間有良性的互動，而不是單向的壓制。這樣就能夠去構建一個更好的人工智慧新技術、新應用的發展環境、營商環境，也有一個很好的監管環境。一方面，它們展發得很好，另外一方面監管部門的政策措施和監管的舉措也可以得到很好的落實。
第二，在監管工具的設置上，監管要有抓手，要有工具。這種政策設計和工具上要分類分級，對於那些可能會産生顛覆性風險的領域，我們一定要守好安全底線。但對於那些風險比較小的一些領域，我們要積極進行制度供給，保障它的發展，活躍創新創業的市場。該管的一定要管住，該發展的要發展。
第三，在人工智慧新技術新應用領域，在統籌發展和安全的問題上，要強調包容性監管，要在這個立法和創新之間留下足夠的制度空間。我們已經有“1＋1＋4”的體系，這個“1＋1”是法律體系、技術體系，再加上“四位一體”——安全評估、演算法備案、企業合規、政府監管，我們有一個很好的底線風險的堅固屏障。
所以，這裡面一定是一個開放的、包容的、動態的立法和政策的體系。心態要開放，要有高度的戰略定力，要有非常從容的這樣一個立法智慧。
中國網：全球的人工智慧的規則也正在一個形成期。您認為，我國應該探索出一個怎麼樣的立法路徑？比如説是先進行分領域立法，後推進綜合性立法，還是直接制定綜合性的人工智慧法？
支振鋒：我對全球的人工智慧立法做過一個認真研究的。你會發現一個悖論，討論人工智慧風險大家都很熱烈，非常積極。討論國家層面的綜合性的人工智慧立法，也很熱烈，也很積極。但是一旦到真正立法的時候。大家就特別有禮貌地説“您先立吧，我再等等”。
目前全球真正值得重視的人工智慧立法就是教廷、歐盟、日本、南韓、義大利、越南六部國家層面的統一的人工智慧立法，還説不上是綜合性的。而且在六部立法裏面，日本、南韓和越南主要都是要促進發展的。義大利因為它主要是涉及到政府對人工智慧的應用，它是統一的，但不是綜合性的。教廷是個城市國，它強調安全。歐盟也強調安全。
這裡面以美國為典型，美國是發展優先，它要維護它的霸權。美國霸權的支柱就是軍事、金融和科技，它的軍事在沒落，它的金融問題是弊端叢生，科技也在搖搖欲墜。所以現在美國政府有焦慮感，它要維護它的霸權，它一定要贏得人工智慧全球競爭的主導權，它裏面明確講到一定要贏中國。為了這個贏美國政府可以冒風險，當然主要把風險轉嫁到別的國家去了，典型的“去監管”不負責任。
歐盟是另外一個極端。歐盟2024年8月1日，它的人工智慧專門的一部綜合性立法已經生效，分階段實施了。可是我們可以看到，歐盟歷來對這個數據，人工智慧，這種網際網路新技術、新應用，是以嚴格監管著稱的，它特別想發揮所謂的“布魯塞爾效應”。但是我們看從2018年GDPR（《通用數據保護條例》）以來，歐盟在全球人工智慧新技術、新應用領域越來越落後。它過於剛性的、過於嚴厲的立法，把自己的技術和産業嚴重把它給窒息了，發展不起來了。那它的法律制度沒有什麼意義。如果長此以往以後，歐盟連自己的安全都保障不了。
所以，人工智慧立法除了我們前面提到的三個條件之外，還得看第四個方面，全球競爭和大國競爭的這樣一個重要影響因素，也得考慮進來。
我們不像美國那樣，可以把風險給別人，把自己的發展優先。我們在人工智慧競爭中也不能輸，我們也必須健康發展，去增強我們的綜合國力，增強我們的競爭實力，維護我們的國家安全，維護中華民族的可持續的長遠發展，給我們的強國建設、民族復興真正能夠提供來自於科技的生産力支撐，一定要考慮這個因素再去進行立法。
對於人工智慧新技術、新應用相關的立法，我們要把中國智慧更好地體現出來，為我們的網路強國建設打下一個堅實的制度支撐和法律支撐。
中國網：在未來的安全和發展的平衡中，我們以不斷完善的網路法律體系護航智慧時代，讓技術更加推動社會進步和百姓生活。感謝支教授給我們帶來您的精彩解讀。
支振鋒：謝謝。