中國網：2021年12月24日第十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議通過的《中華人民共和國濕地保護法》，自今年6月1日起施行。作為我國首部專門保護濕地的法律，其內容有何亮點，其實施有何意義？我們在這部法律的實施過程中應注意哪些問題？中國網《中國訪談》節目特邀北京林業大學生態與自然保護學院副院長、國家濕地保護法起草專家團隊負責人張明祥教授進行解讀。

北京林業大學張明祥教授，2016年攝于北京，在中美綠色合作夥伴簽字儀式上。（照片由張明祥提供）

張明祥：中國網的網友，大家好！

中國網：《濕地保護法》在今年六一開始施行，您怎麼評價這部法律？您認為它有什麼亮點？

張明祥：《濕地保護法》今年6月1號開始實施，我認為它最大的亮點就在於從生態系統的角度來進行立法。因為我們知道，過去好多（法律），像《資源法》《森林法》《草原法》等等，《濕地保護法》，如果從資源角度進行立法，那麼可能它就沒有立法的空間了。因為水資源有《水法》，生物資源有《野生動物保護法》《野生植物保護條例》，我們從生態系統的角度進行立法，而且這也是我們國家第一部從生態系統的角度建立的法律。我認為這是它最大的一個亮點。

另外，我總結它的亮點還有：從濕地的定義來講，它是比較科學的，第一次有了科學的濕地定義；同時，《濕地保護法》從濕地保護修復的制度設計來講是比較系統全面的。你看，《濕地保護法》設計了濕地調查監測、預警以及生態保護的補償、補償規劃、修復、約談等一些制度，應該説從制度的系統性上來設計了濕地保護修復的一整套有機的整體，這樣體現了濕地生態系統的完整性、連續性和整體性。

另外，我們這部法律很大一個亮點就是處罰標準是很重的。為什麼呢？是因為它不但考慮了濕地的實物價值，同時也考慮了濕地生態系統的生態價值。比如説破壞或者擅自佔用國家重要濕地，那麼處罰標準是每平米1000元到10000元的罰款，也就是説折合每畝從66.6萬到666萬，這個處罰標準是非常重的。所以，我們的《濕地保護法》從這幾方面，我覺得很好地體現了山水林田湖草是一個生命共同體的理念，從生態系統的角度進行了保護和恢復，應該説這是我們的《濕地保護法》最大的亮點。

中國網：怎樣把法律落到實處，需要一些保障措施。您覺得在《濕地保護法》的施行中，有哪些事情需要特別注意？

張明祥：我們《濕地保護法》在設計的時候就考慮，一個從制度的科學性、全面性、系統性（考慮），同時還要更好地考慮制度的可操作性。因為對我們國家來講，從西部的高原到東部的沿海，以及從我們國家的寒溫帶到亞熱帶、熱帶，就跨了好幾個氣候帶。我們國家幅員比較遼闊，國情資源也比較複雜。所以，我們在制定全國性的法律的時候，要充分考慮到地方實際的特點，這樣我們要求地方因地制宜，根據自己的情況來制定自己具體的濕地保護管理辦法。

同時，我們在制度設計特別是一些禁止事項設計時也充分考慮到了各種特殊情況，比如我們吸取了以前一些法律禁止條款過分嚴厲（的教訓），在法律真正執行起來發現，出發點是好的，但是執行不下去。所以，我們規定，比方説我們有一些像取土、取水、開礦、取沙等等，我們規定是（不得）擅自取土、取水、開礦、取沙，因為有些河道取沙是允許的，而且對於我們防洪還是有利的，這樣我們經過正常的手續可以去辦理。像我們放牧，像我們西部地區，如果説過度放牧是法律禁止的，但是一般的放牧行為，在不過牧的情況下，還是可以的。

另外，濕地和我們的生活密切相關，我們古人就擇水而居，所以不但濕地要保護，同時濕地還要考慮它的合理利用。所以，我們不能超出濕地的合理資源承載力和利用限度，不能對它造成破壞，我們從這個角度來考慮制定一些制度和條款。

同時，你談到法律的實施，比如説濕地的總量管控，這是非常重要的一個條款，也是最為核心的制度，這樣保證濕地總量面積的穩定。從這個角度，我們當時也考慮到，比如濕地的總量管控，要在總量（上把握），並不是説我們嚴防死守，不能有任何的利用。所以，我們當時考慮，從可操作性角度來講，我想如果要實現濕地的總量管控，要體現幾個原則。

第一是避免原則，就是我們在項目建設選址選線上要儘量避免佔用濕地，避免對濕地造成一些損害。

第二是減少原則。如果説我們的佔用是不可避免的，如一些高速路或者鐵路等一些重大基礎設施建設，涉及了一些濕地，是不可避免的，那我們盡可能減少對濕地的這種損害。

第三是補償原則。我們説如果我們佔用了重要濕地，還可以採取債務平衡的原則對它進行補償。如果你不能佔補平衡，不能對它進行補償，我們可以繳納濕地維護費。

第四是修復原則。我們對一些退化或者喪失（功能的）濕地進行修復。

這樣，如果我們遵守這四個原則，我想對濕地面積的總量管控基本上就可以實現。

另外，我們在《濕地保護法》裏也提倡對濕地的合理利用，包括一些旅遊、種養殖以及自然教育、體驗等等。我們認為，只要對濕地生態系統不超過它的承載力的範圍，不對它造成破壞，這種利用也是可以提倡的。

中國網：《濕地保護法》提出實行濕地保護目標責任制，將濕地保護納入地方人民政府綜合績效評價內容。您怎麼看待這一規定？第五十條指出：濕地的保護、修復和管理情況，應當納入領導幹部自然資源資産離任審計。應當如何理解？

張明祥：因為是這樣，我們考慮到，濕地保護很大一部分，其實很大一些破壞往往是我們地方政府一些大規模的開發，或者有人説“好心不一定辦好事”，本意是想濕地保護或修復，但其實可能實施起來反而造成對濕地生態系統的一種破壞。所以，我們認為，政府應該是在濕地保護上起到更大的作用，單靠哪一個部門，像林草、自然資源、水利等，都很難實現對濕地的有效保護和修復。所以，從這個角度上，我們考慮把濕地保護工作納入地方政府績效考核的範圍，這樣就引起地方政府對濕地保護的重視；同時，因為我們在法律裏也規定，其實濕地保護是地方政府要行使的主要責任。

另外，《濕地保護法》裏也有一個約談制度，就是考慮到濕地保護單靠哪一個部門很難來單獨完成。所以，如果地方政府對濕地保護不力或者問題突出，我們可以約談地方政府的主要領導，因為這樣的話（可以）調動他的積極性。同時，我們也將濕地保護納入各級——按照剛才劃分的原則納入各級財政預算，因為保護肯定是需要錢的，需要經費的。

再有一個，我們也納入地方政府主要領導的離任審計，“應當”在這已經是“必須”的意思了，因為按照法律用語，這個“應當”應該説是納入地方政府主要領導離任審計，我認為，“應當”這個詞，法律用語裏已經把它包括進去了。

總而言之，我這麼多年的調研過程中，覺得有些地方的濕地保護工作做得比較好，可能有幾個前提條件。

第一個就是資源要比較好，就是水資源比較豐富，像我們的浙江、江蘇、廣東，水資源都是比較豐富的。

另外一個，地方政府財政收入還得要比較好，因為有的時候，我們的濕地保護，特別是濕地修復，需要花費大量的資金。

再就是領導還要對這個事高度重視，才能做好濕地保護與修復工作。

另外一個，對我們西部地區來講，因為資源本底是比較好的，現在的領導都意識到生態文明建設的重要性，所以對濕地保護工作也投入了大量的精力。我們從現在來，看全國的角度，濕地保護工作還都是開展得不錯的，濕地保護率目前也提升到50%以上了。

另外一個，《濕地保護法》實施以後，我相信濕地保護工作會上一個更好的臺階，我們濕地保護的高品質發展會得到有效的法治的保障。

中國網：第十四屆《濕地公約》締約方大會今年11月在武漢召開，《濕地保護法》的頒布與實施對全球的濕地保護起到什麼作用？您對此次大會的召開有什麼期待？

張明祥：今年11月份，《濕地公約》第14屆締約方大會在我們國家武漢召開，這是首次在中國召開《濕地公約》締約方大會，所以去年年底《濕地保護法》的頒布以及6月1號的實施，對於我們講好中國故事，引領世界濕地保護的潮流和制定濕地保護的法律法規規則以及榜樣都有很好的作用，同時也對我們構建“人類命運共同體”起到重要的促進作用。

這個法律頒布以後，我就組織力量，儘快把這個法律翻譯成英文版本，現在正在報經全國人大審批。因為我們將在《濕地公約》締約方大會上向與會代表介紹中國在濕地保護方面的成就，特別是《濕地保護法》的內容，這對於我們引領世界濕地保護的潮流將起到很好的引導作用。因為從世界來講，專門進行濕地保護的法律法規並不是很多。我們這部法律法規起到引領作用。

對這次大會的召開，我覺得我們《濕地保護法》的頒布和實施是最好的禮物，也彰顯了我們國家作為負責任大國的形象，同時對於我們講好中國故事也都有很好的作用。我期待大會向各國參加者來分享我們的《濕地保護法》的制定的故事和主要內容，和他們分享經驗，這樣引領世界濕地保護的潮流。

（本期人員：編導/文案：韓琳；後期：劉凱：主編：鄭海濱）