中國網：今年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》。輿論普遍認為，這是我國新型城鎮化道路的一次深化和修正，也是我國鄉村振興戰略的升級。為什麼要強調以縣城為重要載體推進城鎮化建設，如何理解縣域經濟與新型城鎮化以及鄉村振興之間的關係？就相關問題，中國網《中國訪談》特別邀請到中國農業大學中國縣域經濟研究中心主任張正河教授進行分析。

中國農業大學中國縣域經濟研究中心主任、教授張正河。 （韓琳 攝）

中國網：張老師您好！首先很高興今天能夠邀請到您來接受我們的採訪。

張正河：主持人好，中國網的網友好！

中國網：就在5月初，中辦和國辦印發了《推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》。對這個意見的出臺，很多人都認為，這標誌著我國城鎮化建設進入到了下半場。對此您怎麼看？我國的城鎮化現在發展到了一個什麼樣的程度？

張正河：這個時候，就是今年5月6號發佈的這個文件是非常重要的，説明我們中國在40多年的改革開放過程中，中國的農業農村和城鎮化發展進入了一個新的階段。首先，中國從1978年改革開放以來，中國農業、中國農村和中國農民為中國經濟發展做出了巨大的貢獻。中國的農民先是主要精力用於搞糧食（生産），勤勞的中國農民（後來）又在家門口辦起來了鄉鎮企業。1992年這一年，中共中央適時地採取了中國開始走社會主義市場經濟，（距）離現在剛好30年，這30年非常關鍵。

1992年走了市場經濟（道路），於是農民開始一年100萬、一年200萬、一年1000萬、一年1個億（人口）地走出農村，走向城市。我們到2021年底的統計數據表明，中國的城鎮化到現在為止已經達到了大數65%，43年由原來的17%到現在的大數65%，漲了48個百分點，43年48個百分點，平均每年1.1%的增長速度。那麼作為一個大國，這麼長時間的城鎮化，速度非常快。中國已經進入了城鎮化和工業化發展的一個階段。

那麼在這個時候出臺這個政策是説明瞭，我們農業人口在走，城鎮化的發展非常好，特別是這麼多年來，大量的生産要素，大量的這些錢、勞動力、土地進入城鎮，所以説城市現在是非常非常地漂亮。現在如果看到中國的北京、廣州、上海、深圳，北上廣深甚至重慶、武漢這種城市，你會感覺到絕對不亞於歐美國家那麼現代化的城市。 

可是城市發展這麼多，於是地皮就開始漲了，污染開始嚴重了，交通開始擁擠了，居住成本、勞動力成本也開始提高了。所以，這個時候開始我們國家出臺這個政策，就説明，我們的城鎮化發展已經進入“極化”（階段），達到差不多的程度了。我們開始朝外輻射，朝外擴散。那擴散到什麼地方呢？實際上我們覺得地級城市現在發展也不錯，那麼就是縣城，在中國約有1900個縣級市和縣？，那麼這些縣城將有非常大的容量來容納不管是城市返回的農民工，還是農村中往城市躍遷的時候這一個跳板，這裡面就有非常好的容納空間。 有人説中國城鎮化進入了城鎮化下半場，我們認為，下半場這樣的判斷基本上是正確的，中國現在只有逆城市化的苗頭而不叫逆城市化的這麼一種趨勢，逆城市化的趨勢還沒有出現。

中國網：所以聽了您的介紹我也了解，我們國家的城鎮化在過去一段時間，可以説經歷了非常大的發展，但與此同時也仍然還有很大的空間繼續地發展，而縣城就在其中可以扮演一個非常重要的角色。

張正河：那當然，對這個問題，像剛才講的那樣，這不是逆城市化，這還是中國城鎮化推進的一個過程，只不過過去更多的是往大城市——流光溢彩的中心城市、大城市（流動）。今後我們還在城鎮化，重點是在什麼地方呢？重點就在縣城和好的中心鎮，這就是我們未來發展城鎮化的發展空間。所以，下半場是提高品質，而不在整個大城市裏面擴大規模，不再擴大面積，不再增加太多的數量，就在縣城和中小城鎮這裡面發展起咱們新的城鎮化的空間。

中國網：下半場值得期待。我們這次的《意見》還提出要科學把握功能定位，分類引導縣域發展方向，那麼我們應該如何理解這樣一種提法呢？

張正河：我們經過仔細分析發現，城鎮化這個問題也同樣是具有太多太多的區域差別，可以這樣説，中國是世界上差別最大的大國之一。正是因為這麼一個大國，所以各地的發展模式是不能一樣的。文件裏面提到的一個東西非常好，就是建立各具特色、具有活力、宜居還宜業的這麼一個城鎮，實際這就是一個分類差別的狀態。那麼分類差別，有一個非常好的一點，就是根據過去的産業基礎，根據它的承載力。 

你看，承載力、産業基礎、區位，有些地方區位條件非常好，有港口、碼頭，在非常好的自然環境當中，這種就很好。所以，區位條件，再加上各種各樣的社會文化習俗這些基礎條件的變化，那麼這種情況下，我們判斷出哪些城鎮有可能是發展型的，有些産業、有些地方可能是衰退型的，有些地方是農産品加工型為主的縣城，有些地方是礦業生産為主的縣城，有些地方可能就是新興産業發展的縣城，有些地方那就可能是關於新的別的一種什麼狀態。所以，根據自己的——剛才我説的承載力、産業基礎，再加區位，再加技術發展條件和人文社會經濟條件，我們判斷出，這個地方就適合發展宜居型或生態型、旅遊型的縣城。那麼很清楚了，像河南、像安徽、像黑龍江那些地方，農産品非常豐富，那就適合發展農産品加工産業集群，形成一個幾百億級、千億級的農産品産業集群。像鄭州，像河南這邊的，還有一個叫做永城，這個地方的麵粉在全國非常非常有影響，在國際上都很有影響，這是農産品加工型的。

當然，還有一些礦業城市它仍要進行一些煤礦的開發，石油、新能源、光伏等等這種産業，它還要根據剛才我説的那五大方面來繼續往前走。但是總體上講，會有些進，也會有些退，但不能説每個城市都是大力地發展，實際上這既不符合自然規律，也不符合我們今後發展的人文規律。

中國網：所以就是因地制宜，根據不同縣城的優勢和特色來進行引導和發展。

張正河：對，因地制宜，這是非常好的。這麼多年來，我們國家發展城鎮的過程中實際上犯了一點錯誤，就是千篇一律，這個文件希望今後城鎮化發展的時候找準自己的定位，到底你是一個什麼狀態，然後再確定你的發展戰略，再把錢往那兒砸。你不能把錢砸了以後，過幾年你的資源沒了，你是一個退卻性的城市，那麼所有的資本，所有的都打水漂了。

中國網：我們看到這次的《意見》出臺了之後，我們關注它的標題可能大家都發現，它落腳點在城鎮化發展、城鎮化建設方面，但是如果我們讀了它的內容就會發現，其實它強調要以人為核心推動新型城鎮化的發展，那麼我們應該怎麼樣理解這樣的一種提法呢？

張正河：實際上這也是咱們，特別是十八大以來，我們這個黨，現在一致認為，中國所有的發展是以人為制高點、一切是以人為核心的發展。這個“人”是我們至高無上追求的一個方向。但是由於經濟發展追求的不同，可能各個地方人的需求還是有些差別的，甚至我們對幸福的評價，實際不同地方、不同發展階段也有很多差別。於是我們在進行戰略規劃的時候，在城鎮化設計的時候，我們盡可能是以人的滿足和以人的需要來進行分析、來設計。根據人的需求來設置我們的供給，這樣才能實現我們以人為目的的發展。

中國網：也是同樣基於這個理念，我們的《意見》還提出了，要“縣城短板弱項進一步補齊補強”，那麼在您看來，縣城存在哪些短板弱項需要我們進一步地去補齊補強呢？

張正河：有些城鎮、縣城經過多少年的發展，我們過去還説：“哦，還是那個老縣城嘛，還是那個小縣城嘛，還是那個破縣城嘛！”實際就在現在縣城裏有很多條件是不具備的，我們這裡要跟中型城市，就是地級城市或者大型城市相比，我們基礎設施方面還不太完善。

這個基礎設施實際上主要是包括水——就是水質，包括水量；電，大家又説現在誰還沒電呢？穩定、高品質的電和一般的電還不一樣，電的穩定性和電的高品質；網，現在誰離了網就不能活了；路；這種氣，現在地級市基本上天然氣都已經進到家家戶戶了，但縣城很多地方沒有，於是扛煤氣罐，扛液化氣罐，這種狀態實際上這也是生活品質的一個明顯的和城市沒法比的狀態。

這種短板如果補上去的話，一個20萬左右（人口）的縣城，30萬左右（人口）的縣城實際上（生活）是很舒服的，交通便利，通勤也非常舒服，空氣品質也很高，那這裡面肯定是很好的選擇。但是現在有些地方由於基礎設施各方面的短板非常多，結果縣城既不像城市也不像農村，農民吧至少還有優美的地方，城市吧還有流光溢彩的地方，所以縣城成為了一個擁堵、噪音、摩托車嘟嘟叫的這麼一個雜貨店一樣（的地方）。這次文件裏也提到，以縣城為載體，那麼這裡面就是怎麼樣來發展縣城，給大家提出了一個，至少提出了一個問題或提出一個戰略目標吧。

中國網：您剛才也提到，現在儘管我們的城鎮化已經發展了很多年，但是仍然有一些縣城處於這種既不是農村也不是城市的“兩不靠”現象，對於縣城這種尷尬處境，您覺得有什麼樣的解決辦法嗎？或者它是什麼原因造成的？

張正河：這就是剛才我們講到的，有些縣城確實既沒有城市裏面那種流光溢彩，又沒有農村那種非常美、好像很安靜的狀態。這種狀態就存在著基礎條件的問題，剛才我講到的基礎條件可以跟著靠上去。如果基礎條件的路、水、電、網、氣能完善起來，高品質地提高，這實際上是解決了基礎條件。

還有一個很重要的問題，就是有沒有很好的教育條件、有沒有很好的醫療條件。再有就是有沒有産業基礎。我們很多地方提出“睡城”，你（做）“睡城”是不可以的，如果“産”和“城”不能很好地結合起來，就是“産”“城”不能一體化就都有問題。所以，我們需要在一些很好的這種縣城進行分析：這個地方最重要的産業是什麼？然後在縣城比如説中心鎮或縣城周邊，我們有一個産業園區，這種園區可以讓工人在那兒就業，這裡面“産”和“城”就一體化了。所以，我們補這個短板，當然各個地方各個條件不一樣，需要認真去思考。

中國網：《意見》還提出了要“順應縣城人口流動變化趨勢”。因為我們知道，在過去，城鎮的發展可以吸納農村剩餘的人口，但是現在這一情況出現了一些變化，因為現在農村的青壯年很多都到城市去務工了，那剩下在農村的可能是一些年紀比較大的，還有一些孩子。本來種地的人就不夠了，那在這樣的情況下，我們如何來推動城鎮的發展，如何來推動縣域的發展，與此同時又促進鄉村振興呢？我們如何協調這兩者之間的關係？

張正河：這40多年來，中國城鎮化率每年提高1個百分點，那都在城市裏，誰來做農業？農村都是老弱婦孺，這種怎麼辦呢？

實際上告訴大家，我們經過研究發現，凡是發達國家，我們研究世界上100多個國家和組織裏面發達的經濟體，沒有一個國家的城鎮化率是低於70%的，不管是歐美國家還是亞洲國家，凡是發達的國家沒有一個是低於70%的。那麼也就是説，要想發達，必須城鎮化。

所以，中國城鎮化還要走。那走了之後，跟你剛才的觀點不是“打臉”了嗎？城鎮化這麼多，人都走了，年輕的勞動力都走了，誰來搞鄉村振興啊？2017年十八大專門提到關於鄉村振興，鄉村振興需要有産業，産業需要人來幹吶，那怎麼辦呢？

實際上我告訴大家，現在我們一年在外面做工的勞動者，就是農民工，大概3個億左右。走出去3個億，能夠回來5%，根本都用不了。回來的這些人是要有情懷的，需要對農村“一懂兩熱愛”的人，回來做什麼？做農産品的加工，做農産品的儲藏、運輸，做這些東西就可以，不是回來直接去刮那個地去，不是跟那兒喂豬去，喂豬、種植，實際還有很多“老弱婦”在農村，小農經濟仍然在中國存在。小農戶的存在怎麼進行現代化呢？就是我們這幫人回來之後，給他提供了現代化農業生産的平臺，給他提供了很好的服務。他一家種5畝地，不可能會買現代化的農機；他一家又是5口，7畝地也用不了。於是，我從城裏（工作）有了錢之後，回來少數人，提供這麼一種農機服務、無人機服務、提供農藥的這種服務、收購的服務、直播的這種服務，把你的農産品生産全過程都給你解決了，你也變成一個現代化的農戶了。所以，這就是説城鎮化還要往前推進，走的人越多，如果大部分人回來之後，都把土地作為生産資料，回來之後又在要土地，那農業現代化、規模經濟根本實現不了。所以，實際上我們推進城鎮化發展和農村鄉村振興是一個方向的，這裡面是不矛盾的。

中國網：所以，城鎮化和鄉村振興是相輔相成的。

張正河：對，相輔相成的，少數人，有情懷的人回來把農業産業服務做好，實際就夠了。

中國網：那縣城應該如何支援鄉村的發展呢？

張正河：那麼縣城實際上是這樣：一是可以吸納更多的非農就業人口。這個地方就形成農産品儲藏、集市交易、儲備、運輸、集散，再有可能是加工，甚至預製菜，那麼把這些做好之後直接運到城市。我們説現在中國管理的水準是越來越高，應該集中在縣城和少數具有條件的中心鎮發展這種農産品加工，為這些非農就業人口提供了很好的就業條件。

中國網：那現在也有一些縣城是一些資源枯竭型或人才流失型的縣城，那對於這部分縣城，您覺得他們的發展出路在哪兒呢？

張正河：如果這個地方的資源條件，剛才我們説的那幾個條件承載力有限，這個産業是個夕陽産業，這個産業可能需要更多的勞動力，而勞動力價格越來越高，那你不可能發展這種産業。所以，根據産業的條件，根據你的地理條件，特別是礦業資源——那麼礦業是一種不可再生的資源，挖得多了，挖得時間長了總是有枯竭的時候。中國現在有300多個礦業型城市，應該及時地轉型。當然轉型的難度也非常大，轉到什麼地方去？因為你的産業基礎是這樣的，你轉到什麼地方去呢？轉哪一個領域呢？實際現在哪一個行業也都不是我們説的藍海，大部分産業都是紅海，競爭得一塌糊塗了，那往哪個地方去呢？這裡面就需要當地政府的管理智慧，能敏銳地看到未來還有哪些藍海，有個很好的判斷。有判斷之後，我們就在那裏做一個戰略規劃，把錢往那兒投入，投入之後，未來正好是一個很好的發展點，而不是跟別人一直是平面競爭，實際上這裡面風險很大。

中國網：我們知道，在縣城發展過程當中，其實資金是非常重要的一個要素，這就涉及到了縣域經濟它強大與否。那您如何界定縣域經濟，縣域經濟它發展的重點到底是在城市的企業還是在鄉村經濟呢？

張正河：縣域經濟實際上我們用最簡單的一句話説就是：縣域經濟是各具特色的地域區域經濟。在前面再加一些定語的話，縣域經濟是以政府為主體的，在你這個區域內以鄉村為腹地，以中心鎮和縣城為龍頭，統籌生産要素、資源配置，以市場為導向的這麼一種一二三産業融合的，具有地域特色的區域經濟。

中國的縣域差別非常大。縣域就東部來講非常發達，剛才説到的百強縣裏面，東面的縣城流光溢彩，五星級賓館林立，中部地區地級市有的還沒有五星級賓館呢，所以説這個條件差別非常大。

那麼怎麼樣才能發展這個縣域經濟呢？實際上這裡面更多的還是跟區域條件有非常大的關係。我就這樣説，縣域的社會經濟發展，不管是經濟還是社會，實際上有一個，我給大家做一個“弓形圖”，找一個拉弓射箭的圖，拉弓，這面一個弓，這面一個弦，這面一個箭。“弓”呢，就是沿海200公里這個區域內，就是離海岸線200公里就這兒劃一個帶，比如説從廣東到福建，到浙江，到上海，到江蘇，一直到山東，到遼寧，就是這條帶，在這條帶內的縣域經濟有很好的，從産業基礎到區位條件、人文條件都非常好。所以，這個地方的産業經濟總能找到各種各樣的，在轉型的時候，它有很好的轉型條件，這是一條帶。

中國農業大學中國縣域經濟研究中心主任、教授張正河接受中國網《中國訪談》節目記者專訪。 （韓琳 攝）

第二，從北京往南到廣州這條線，這條線有很多很多非常好的城市，比方説從石家莊到鄭州，再往南——許昌、信陽、武漢、（長沙）再到廣州，這條線只要跟這個相關聯的這種縣城，也沒得問題，縣域經濟也能很好地發展。

那麼第三條線就是這條“箭”，從成渝地區起長江沿線，從成渝往下走比如説宜昌，再往下面武漢，再往下九江、南昌，再往下蘇錫常、南京、蘇州到上海，只要跟著這條線挂上鉤，那麼縣域經濟也能和中心城市的經濟發展快車挂上鉤，只要挂上鉤，它們的需求就是你的産業和縣域經濟的主攻方向。但不在這個區域內，你跟誰掛鉤呢？你挂不了鉤，實際沒有中心製造城市的這麼一種火車頭，你後面怎麼跟上去呢？那麼我們在前面回答的時候就提到了這個問題：你可以做旅遊型，沒法産業配合，旅遊型、生態型、農産品加工型，加工之後運到全國各地，但沒法做配件型，因為大上海的組裝車間需要東西，那麼在昆山，在常熟，在無錫，那一個小時兩個小時都可以給它配上去。所以，上海建成了一個GIT模式，我都不需要有倉庫，我的倉庫在哪？我的倉庫在蘇州，我的倉庫在南京，我要什麼人家準時給我送達。你看這些地方的縣域經濟怎麼都可以發展。

但是如果不挂上這種鉤，就是剛才我説的三條線——請大家注意，三條線內你的縣域經濟發展就有很大的迴旋餘地，如果不在這三條線上，發展需要找生態型、農産品加工型、資源的這種狀態是有可能的。但是也面臨一個問題：有些資源性城市、有些不好的城市慢慢會退化，縣城人口會越來越少，甚至現在東北的有些地方，縣城（人口）在減少，中心城市（人口）也在減少，甚至省會城市（人口）都在減少，那你的城鎮化（怎麼實現）？

中國網：那麼您覺得縣域經濟的發展重點主要是城市的企業還是鄉村的經濟呢？

張正河：這就是一個特色經濟。剛才我們講到了縣域經濟就是個特色經濟，就看你具備什麼條件。實際我們黨一直在説實事求是，因地制宜。你比方説因地制宜，因地，“地”是什麼？我們對這個資源條件給大家簡單地梳理一下。

如果你這個縣有鐵、有銅、有鋁、有金，有石油，有煤炭，那好了，你這裡面是硬資源，我説是硬資源，就是看得非常清楚，硬性的資源，這是很硬的資源。

第二級資源，我們沒有這個鐵，也沒有鋁，但我有的是廣袤的草原，我有大片的土地——黑龍江的土地，我有的是湖泊，這裡面就是軟了一點，但這也是一種硬性的資源。

第三級，説我沒有這個東西，我有啥呢？我有很好的植物，我有很好的有特色的動物，成為很多旅遊的點，比如滇金絲猴，很多人到那兒去看，很好的鳥，有鳥叫，就是自然生態，就去觀鳥。

再下面，我們沒有這個東西，我們有啥？我們有古廟，我們有古寺，我們有城墻啊，像這種東西，歷史祖先給我留下的東西，我還可以用啊，有古墓，這相對軟一點的，文化級別的了。

再下面，我有剪紙，我有非物質文化遺産，我有鐵花，我有各種各樣的“泥人張”“猴子李”，這裡面文化遺産記憶也成為了（地方特色）。我有區位條件，什麼區位條件？夏天最熱的時候，我這兒的溫度就22度，天氣溫涼，原來不認為這是個資源，現在是資源啊。這裡面我們可以看你到底有什麼條件？實際我們加強這種資源的研究，你就知道你的重點是什麼，因地制宜的“地”是什麼東西。所以，縣域經濟我們不能説一定要搞礦産，也一定要搞農産品加工，我們搞旅遊啊，我們也可以搞新興産業，現在數字經濟、裝備經濟，這些都是可以考慮的呀，你有沒有優勢？

中國網：所以説還是要因地制宜，根據每個縣城它不同的特色和優勢來進行引導和發展？

張正河：對。

中國網：我們知道，近年來，我們國家一直都在大力提倡發展特色小鎮，那形形色色的特色小鎮也是異軍突起。與此同時，也出現了一些問題，比如説出現了“千鎮一面”，還有很多小鎮都太倚重旅遊業等等。那麼請您給我們介紹一下，我們這個縣域經濟的發展和以特色小鎮為代表的村鎮發展有什麼不一樣的地方嗎？他們之間應該怎麼協調？

張正河：這個問題就是，在特色小鎮這個政策出臺的時候，中國的房地産還是很熱鬧的，所以這些投資者，包括當地的政府官員突然發現，有這麼一個政策，我認為這個政策的思路是非常正確的。但一看到有政策的鼓勵，有政策的支援，哇——這些人在這裡面有利益驅動，一下子市場上給予追捧，於是就想到了我們的特色小鎮是不是就是房地産呢？所以，很多人這樣想偏了之後，就把這一個特色小鎮的發展演化成開發房地産，開發門面房這麼一種現象。那麼這種狀態就出現：我們這個地方旅遊+房地産成為整個特色小鎮裏的主流方向了。結果“千面一鎮”，平面競爭，最後沒有産生很好的效果。

後來國家也發現這個問題，審時度勢，我們説特色小鎮一定要做到“特色”，這就好比，不管是瑞士的手錶鎮，美國的一個咖啡鎮，或者是還有些地方做了貓鎮，這些東西都非常好，我們能不能做出一個特色。

所以，我們不能説它這些地方做得不對，我們的思路非常正確，只不過市場追捧太熱，有些商人在裏面由於逐利的行為導致這種情況。我們這次提到了一個政策，就是關於以縣城或者以縣域政府來統一管理這件事情，這件事情好就好在，我們就可以不管是特色小鎮，不管是村莊，還是我們現在的縣城，它是居民點，這都叫居民點，包括村莊也是居民點，所以我們就可以審時度勢分析，我們在城鎮化發展過程中，這個高級居民點，中級的比如鄉鎮這個級別的，我們還有村這個級別的，到底需要容納多少人，有多少人在那兒居住。比如村莊發展過程中，有些村莊早晚是要進入城鎮化體系的，但有些村莊是永遠在這兒存在著的，不可能發展成為城市。但有些村莊是要退掉的，比如它處於一種泥石流（多發的地方），根本沒有一點資源，這種狀態根本沒法存在的，它早晚是要“死”掉的。

但還有些村莊，即便它是處在泥石流（多發）的地方，我們也要加強保護，因為它有文化的DNA，比方説是古戰場，有個名人在那兒居住過，這是文化的基地，我們加強保護，是中國文化的DNA。我們這樣來講，作為一個縣城，作為一個宏觀調控的主體，我們就知道，比如縣城20萬、30萬，佔整個縣人口的30%-50%，幾個中心鎮又佔了30%、20%，村莊佔總體的20%，可能這麼一種格局。但這裡面不是每個縣都這樣做，就是根據自己的狀態。縣政府統一把握居民點的發展格局，這裡面就可以為大家服務，實現每個人都居有其所、幹有所值這麼一種目標。

中國網：非常感謝張教授今天給我們帶來了特別精彩的解讀。

（本期人員：編導/文案/攝影：韓琳；主持：白璐；攝像：董超/王一辰；後期：劉凱；主編：鄭海濱）