中國網：中共中央、國務院于9月5日和6日先後印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》和《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》。兩個方案分別提出，橫琴要進一步加強與澳門的一體化發展，促進澳門産業多元發展；前海合作區將打造粵港澳大灣區全面深化改革創新試驗平臺，建設高水準對外開放門戶樞紐。為幫助網友們深入了解這兩個方案的具體內容和意義，《中國訪談》特邀國家發改委區域發展戰略中心戰略一室負責人張燕對方案進行解讀。

國家發改委區域發展戰略中心戰略一室負責人、副研究員張燕。（楊楠 攝）

中國網：張老師您好！歡迎您做客中國網《中國訪談》。

張燕：主持人好，中國網的網友們大家好！

中國網：在節目開始，想先請您跟我們分析一下兩份文件出臺的總體戰略意圖以及背景。

張燕：應該説這兩份文件的出臺，從全國看是國家區域發展、改革開放空間佈局的進一步部署，體現了中央對粵港澳大灣區建設、對粵港澳大灣區三地發展的重視和殷切期望。將來通過更好地發揮橫琴和前海各自的優勢，比如説分別在推動與澳門、與香港的深度合作上面，發揮更大的作用，推動港澳更好地融入祖國的發展大局，紮實地推進粵港澳大灣區建設，乃至對全國的改革開放都有重要的示範和帶動作用。

中國網：我們應該怎麼理解新形勢下改革開放的背景，以及對推進前海和橫琴深化改革開放的要求呢？

張燕：確實是，您剛才也談到新時代改革開放背景發生了很大的變化。大家都知道，改革開放40多年來，我們通過推進經濟特區的建設、自貿試驗區的建設，實際上已經取得了巨大的成效，有一大批改革開放的經驗、成果已經在全國推廣。

但是我們也看到，當前國內外形勢發生深刻的變化，這也就是大家常説的百年未有之大變局。這種變化對我們的改革開放提出了更高的要求，未來的改革任務也更加繁重。這一次我們看到兩份文件的出臺，是在這種新的時代背景下進一步推動深化改革開放（的舉措）。

總的來講有幾個特徵。第一，體現改革開放的前瞻性、戰略佈局性。將來橫琴和前海分別深度對接澳門和香港，通過發揮港澳的優勢，更好地對接全球市場，有很大的全局性和前瞻性。

第二，突出改革開放的系統性。我們注意到兩份文件裏面談到的很多改革舉措，並不是單一的，應該是相互配套、相互協同的；改革的深度也非常大。

第三，改革的示範帶動性很強。大家看到的很多改革舉措，將來在橫琴也好，在前海也好——落地，很多改革開放的舉措不僅僅是這兩地的事情，通過在兩地的先行示範，將來對整個粵港澳大灣區，乃至全國的改革開放都具有很好的示範帶動作用和意義。

中國網：《粵港澳大灣區發展規劃綱要》是在2019年2月份出臺的，當時對大灣區有五個定位。其中第四個定位是內地與港澳的深度合作區。此次中央專門出臺文件，制定了前海和橫琴的發展前景。我們應該如何理解這兩個合作區的特殊作用和所承擔的歷史使命呢？

張燕：確實是。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中明確了橫琴和前海是粵港澳合作的兩個重大平臺，這兩個地方在推動或者示範帶領“一國兩制”新實踐方面，都有共同的使命，在推動粵港澳深度合作方面發揮先行引領作用。這是它們共同的使命。

但是我們也看到，橫琴和前海各具特色和優勢。簡單地説，橫琴離著澳門很近，它就是要率先跟澳門實現一體化的發展，加強與澳門的協作，深度溝通，推動經濟社會的往來。

前海毗鄰香港。前海合作區的設立就是為了推動深圳和香港服務業的深度合作，發揮香港服務業的優勢。從側重角度來講，前海將來更多地要與香港在服務業發展、在經營體系對接銜接上面先走一步。這與橫琴不一樣。橫琴主要是為了促進澳門經濟多元化發展。

中國網：這也是它們的一個地緣優勢？

張燕：對。

中國網：這對粵港澳大灣區的建設將發揮怎樣的作用呢？

張燕：剛才我們也談到，這兩個地方都是粵港澳大灣區重大的合作平臺。大家都看到了，回到我們説的區域位置來看，橫琴是在珠江的西岸，通過橫琴的開發建設與粵澳深度合作，將來有利於進一步提升珠海和澳門這個極點的帶動作用、它的輻射能力，整個帶動珠江西岸的發展。

從前海看，大家知道它在珠江的東岸。將來通過對前海服務業的進一步深化合作和開發建設，有利於提升深圳和香港這種極點的帶動作用。它的輻射能力的提升，有利於推動珠江東岸的發展。

我們從全局看，這兩個合作區將來的發展，也不僅僅是緊扣在珠江西岸和東岸，要加強兩地之間的合作，再推動粵港澳大灣區裏面的粵港澳三地合作。在創新政策、舉措，在深化體制機制改革和擴大開放方面，兩地之間將來有很多的合作空間和餘地，也就意味著，將來通過在兩地的合作，互通有無，實際上會共同形成推動粵港澳大灣區建設的合力，形成粵港澳大灣區建設發展的新的動力、新的引擎。

中國網：關於前海的方案中也提出了要將前海合作區打造成粵港澳大灣區全面深化改革的創新試驗平臺，建設高水準對外開放的門戶樞紐。我們對此應該如何理解呢？

張燕：談到這個問題的時候，我們就要回到2010年關於前海、香港現代服務業合作區設立之初，經過了10多年合作區的建設，前海的改革開放取得的成效，跟香港的這種深度對接和合作，包括便利香港居民，當然也有澳門的居民——創業、就業，加強與香港自由貿易體系的銜接，已經取得了很多的成效。

今天，我們談到前海是全面深化深港現代服務業改革開放（的創新試驗平臺），這裡面有一個很重要的詞“全面深化”，即在過去10多年已經取得的改革開放的重大成果基礎上進一步深化，將來是改革、創新的試驗、示範，既包括了我們剛才談到的改革開放的背景不一樣了，另外一個，改革開放的技術條件也不一樣了。我們著眼未來2035年基本實現現代化，甚至21世紀中葉建成社會主義現代化強國，對改革開放的要求更高。這就是説我們推動改革開放試驗，試驗什麼？試驗更高層次、更深程度的一些改革開放的舉措。這裡面最主要的包括科技創新的體制機制、金融服務業領域的，等等，各個方面，特別是在服務業領域，跟香港的發展進行規則、體制、機制的銜接。

另外，剛才也談到更高水準的開放門戶樞紐。前海這樣一個區位位置，以及與香港的合作，客觀上有一個比較好的聯繫國內和國際的溝通樞紐作用和門戶作用。 

中國網：更高水準體現哪些方面？

張燕：更高水準應該體現在，第一個層次，率先更高水準地與香港經貿規則體系銜接，率先與香港經濟……

中國網：經貿方面？

張燕：對，經濟貿易一體化。另外一個“更高水準”，是通過香港將來更高水準地參與“一帶一路”建設，更高水準地融入全球經濟體系當中。這種開放的要求更高，將來不僅僅是服務好香港、支撐好大灣區建設，“更高水準”是還要為全國改革開放的事業做更多的支撐、貢獻，和帶動、引領、示範作用。

中國網：前海方案的核心內容之一是擴區，這也是大家比較關注，討論度比較高的問題，擴區擴容到原來的8倍。前海為什麼要擴區？擴區將會對前海帶來哪些好處呢？

張燕：確實是，大家很關心這次擴區，我們也關注到。擴展區域是這次方案中很重要的亮點。在過去幾年，前海的面積只有廣州南沙的2%，橫琴的14%，發展的空間相對比較狹窄。當時的考慮是因為考慮到這個地方先行先試，在一些點上取得效果，到今天來看，已經取得了很多的效果，為了滿足更高的戰略部署和任務要求，可以擴區了。

現在看，擴區從過去的不到15平方公里，擴展到120多平方公里。這種擴區我們理解是一種政策的擴區，就是把前海現有的相關政策，除了企業所得稅優惠以外的其他一些政策擴展到更大的範圍。擴區之後，這個區域裏面的經濟要素、人口的集聚能力會更強，將來的産業支撐和城市配套的承載力更大，會形成更加多樣化的經濟發展支撐和配套，有利於將來這個方案中明確的相關重大改革試驗、一些重大的舉措有一個更大的空間部署和落地實施，提高了政策部署的戰略部署空間和落地空間。應該説非常利好，不僅僅對於前海的發展，通過擴區釋放它的能量；對於香港也一樣，將來香港與內地，特別是依託前海這個平臺，擴大它服務業的影響力，有更大的空間可施展。

如果談得更具體一些，比如説將來香港從事服務業方面的一些企業，一些個人居民，可以到前海來創新創業創投。這裡面的空間會更大，現在的餘地會更多，是一個利好的發展機會。

中國網：面積擴大了8倍，帶來的影響力以及利好遠遠不止8倍。

張燕：對。

中國網：在這次前海的方案中有哪些治理方面的亮點呢？給我們分析一下。

張燕：這次在前海方案當中談到推動區域治理的模式創新，比如説進一步推進法定機構的模式。法定機構的模式介於政府和市場之間，進一步提高了行政效率。這是治理上面的一種高效化和靈活化的體現。再比如説，允許港澳和境外人士在法定機構當中任職。這也體現了前海治理的國際化和開放化。再一個談到將來的政務服務方面更加數據化、數字化、智慧化，等等。這也體現了前海未來合作治理方向上的智慧化、現代化的方向。再比如説也談到將來發揮企業、行業協會參加社會治理的積極性、主動性。

國家發改委區域發展戰略中心戰略一室負責人、副研究員張燕接受中國網《中國訪談》主持人專訪。（楊楠 攝）

中國網：我們應該如何理解前海與香港的深化合作呢？

張燕：前海跟香港毗鄰，前海跟香港的合作有客觀的、必然的、先天的優勢和條件。前海率先與香港實現深度合作，這是前海深港服務業合作區建設的應有之義，也是必須的。將來通過這次方案的實施，可以進一步釋放更多的政策紅利，通過更大的改革創新的政策舉措，特別是剛才説到的擴區，還有一些在改革開放試驗和門戶樞紐建設當中的一些具體舉措，有利於深化前海及深圳與香港在比如説國際金融、法律事務、科技創新等領域的合作，有利於將來前海進一步與香港在貿易規則、標準體系上面的銜接。這樣就有利於香港服務業的優勢向內地延伸，向前海延伸拓展，把前海的國際貿易、航運、金融中心的功能更加放大，為將來香港打造國際化的大都會提供更多的空間或者説是腹地的支撐。當然，對於前海、對於深圳來講，也是重大利好。也就是説，有利於前海借力香港國際化的優勢，特別是服務業發展的優勢，進一步提升前海的國際化水準，以及在國際化中的影響力，進一步推動改革開放。

中國網：接下來看一下橫琴，您怎麼看待橫琴新的四個部署呢？

張燕：大家都注意到，這次橫琴的方案當中提到新産業、新家園、新體系和新機制的四大戰略部署任務，可以一一地給大家做一個分享。發展多元化新産業，發展新産業是促進澳門産業多元化發展，或者説發展新産業是解決澳門經濟結構長期單一化問題的必由路徑。把橫琴打造成為將來澳門産業多元化發展的重要平臺載體，這也是橫琴開發建設的初心。

新家園，這是一個重要的關切。怎麼理解？在橫琴打造或者説營造與澳門相接近的、同等化的這樣一种家園環境，滿足了澳門居民拓展就業生活空間的需求。這也是澳門居民很關切的一點。將來這個新家園的建設，也是澳門居民在橫琴開發方案落實落地上面能夠較快地切身感受到新變化的地方，所以我把它理解為重要的關切。

第三，新體系，即構建與澳門相一致的高水準開放的新體系。大家都知道，澳門是比較開放的自由經濟體，橫琴與澳門在自由開放上面還有很大的差距。

中國網：有很多可以學習和借鑒的地方？

張燕：對。這也是將來橫琴對接的目標，或者説發展的潛力。通過建立新的體系，我認為它是四個字——“關鍵一招”。這種“關鍵一招”，將來推動橫琴與澳門在經濟貿易規則這方面更加一致，相銜接，拓展澳門的發展空間。實質上，把橫琴打造得接近澳門，以及通過澳門連通世界，這也是將來粵澳深度合作探討出一條新的模式或者説是開闢出一種新的渠道和範式的很重要的一個抓手。所以我理解為它是“關鍵一招”。

再談到現在這個體制，推動或者健全形成共商、共管、共建、共用的新體制，這個非常重要。如果設置一套適宜的又是高效的橫琴開發建設的管理體制，關係到將來頂層設計的各項任務落地生效的效果，能夠確保各項任務落地。新機制的設立是重要的制度保障，非常重要。

我們再總結一下，新産業是首要任務，新家園是重要關切，新體系是關鍵一招，新機制是重要的保障。

中國網：您剛才也介紹了澳門在發展以及自由貿易方面的一些優勢，但是眾所週知澳門的一大短板是地方太小，缺地。此次出臺的方案中明確了要實行“合作區分區分類管理”方法，應該如何看待這種安排呢？

張燕：分區分類的管理，主要是一線和二線的區別。簡單地理解，大家都知道，橫琴與澳門之間是一線，橫琴與內地之間是二線。具體在設計上面，在貨物上面，比如説“一線”是放開、加強備案的管理制度，促進貨物在橫琴與澳門之間便捷流動。

我想將來通過合作查驗一次放行這種通關模式的推進，通過基礎設施的互聯互通，通過提高便利化的水準，有利於人員在澳門跟橫琴之間更加便利地通勤。

“二線”這一塊簡單地理解就是“境內關外”，橫琴就是“境內關外”，以後的貨物從內地到橫琴相當於出口了，從橫琴進內地相當於進口了。從內地到橫琴出口要辦出口手續，從橫琴再到內地要辦進口手續。這樣給橫琴一個更大自由的開放度。在人員方面，“二線”的人員是可以自由流動的。內地到橫琴的人員還可以自由交流。

從這樣一個分區分類的管理上，我們體會最主要的是讓橫琴的自由度更加大，讓橫琴能夠更好地與澳門之間實現貨物和人員交流的便利化。

當然，除了剛才我們分享的人員、貨物的“一線”、“二線”管理之外，方案當中還有很多其他便利化的體制機制，包括資金、金融的改革等等。這裡面都是為了保障未來的人流、物流、資金流、技術流的流動，促進橫琴與澳門在經濟發展上面一體化的發展水準。

中國網：我們也看到，管委會的主任是由廣東省省長和澳門特首共同擔任的，我們應該如何理解這種安排呢？我們是不是可以簡單地理解為，把橫琴的一部分土地交給澳門管理了呢？

張燕：剛才談到新的體制的問題，這次體制的建立是一個很重大的制度突破。大家都看到，在粵港澳大灣區領導小組的指導下，廣東和澳門要共同成立管委會，管委會下面設立執行機構。執行機構的主要負責人，澳門方面派人參加。這裡面是一個重大的突破。這個突破主要是在將來這個地方開發管理的角色、執行，包括落地實施，以及相關監管方面做了一個更高效的、更適宜的制度上面的安排。這種安排更加有利於發揮我們所講的“一國兩制”的制度優勢，把粵澳兩地的制度優勢，各自的特徵、特點和強項發揮出來，從而有利於推動形成橫琴開發建設的強大合力，確保橫琴的開發建設取得實效。

簡單地説，有更高的決策結構，有更高效的執行能力，或者更強的執行能力，以及將來還有更大程度上的收益共用。這一切的設計和安排都有利於我們方案中一些重大的舉措、任務的設計，逐步地、有效地、有序地落地實施，確保橫琴新一輪的開發建設和粵澳深度合作能夠取得新的突破、新的實效。

中國網：旅遊業的發展可以説是澳門發展的一大優勢，未來澳門也是需要在發展旅遊業的同時進行多元化的發展。我們看到方案中明確提出澳門要發展四大産業。未來橫琴可以為澳門四大産業的發展提供哪些助力呢？

張燕：推動澳門産業多元化發展是橫琴開發建設的初衷和初心。這一次方案當中把新産業的發展提到很重要的位置。大家都注意到，澳門過去長期以來以博彩、旅遊相關産業發展為主體，這種單一的産業結構或者經濟結構，抗外部風險的能力比較薄弱。2020年新冠疫情暴發以來，大家看2020年的澳門經濟數據可以看到，澳門的經濟發展受到比較大的衝擊。這就進一步暴露澳門經濟結構單一帶來的隱性風險和問題。

中央一直非常重視澳門經濟結構進一步優化，促進産業多元化發展的問題。這次方案當中明確提出，將來要重點發展科技研發、高端製造、具有澳門特色的加工製造，以及文娛商貿和金融方面的一些産業。這種産業的選擇或者説引導，一方面充分考慮到橫琴自身的産業基礎和承載力；另一方面也是充分考慮到澳門産業發展的基礎條件。比如科技研發，澳門大學、澳門科技大學在科技研發方面有一定的基礎。文旅商貿，過去澳門在休閒、世界休閒中心的建設方面本身就取得了很大的成效。還有金融，澳門作為中國-葡語系國家的這種重要的合作平臺，將來在中國和葡語系國家之間的這種金融貿易合作也還有很多的空間，等等，考慮了橫琴和澳門的特色。應該説這種産業的選擇符合兩地發展的需要，也符合發展的基礎條件，也符合將來多元化發展的産業方向。

（本期人員：編導/文字：韓琳；主持：佟靜；後期：劉凱；攝影：楊楠；主編；鄭海濱）