中國網：6月30日，十三屆全國人大常委會20次會議表決通過了《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》，晚上23時，香港特區政府完成刊憲和公佈實施的程式，法律在香港特別行政區，包括全國正式生效施行。作為“一國兩制”事業的重要里程碑，這部法律都包含了哪些內容，又有哪些重點值得關注？本期節目特邀中國政法大學憲法研究所所長姚國建教授進行解讀。
圖為中國政法大學憲法研究所所長姚國建教授做客中國網《中國訪談》 攝影/楊楠
中國網：姚教授您好！感謝您做客中國網《中國訪談》。
姚國建：謝謝，主持人好，各位網友大家好！
中國網：香港國家安全法共包含了六章66條，在節目開始請您給大家介紹一下，它主要有哪些重點內容值得我們特別關注呢？
姚國建：應該説這個法律非常重要，每一條內容都是非常重要的規定。我們講這部法律是程式法、組織法和實體法三者的結合。
程式法就是法律實施以後，中央政府，包括特區政府在追溯偵察、檢控，以及審判、執行危害國家安全犯罪的這些案件時所要遵守的一種法定程式。
實體法就是規定了四種危害國家安全的行為，包括分裂國家、顛覆國家政權、從事恐怖活動以及勾結外國勢力、危害國家安全，這是實體法。
組織法就是在中央和香港分別設置了維護國家安全的機構，在中央叫做維護國家安全公署，當然它駐香港，香港自身是維護國家安全委員會。
那麼這三個方面，程式、實體和組織是這部法律當中非常重要的問題。
中國網：法律明確規定了，對四項危害國家安全的犯罪行為行使管轄權。那麼管轄權具體將以怎樣的方式來行使？
姚國建：對於管轄權我們可以看到這部法律確定的是雙軌制，以特區政府為主，中央政府起到兜底和最終保障的作用。那麼也就是説在香港發生法律規定的那四種危害國家安全的行為，所引發的刑事案件絕大部分是由特區政府按照它既有的法律程式、法律規定來進行管轄，中央政府只是在特殊的情況之下才起到兜底的作用，在非常特殊的情況之下，才來管轄這樣一些案件。法律裏面是有明確規定的，中央政府管轄的三種案件，第一個是有外國勢力介入的，第二個是特區政府已經不能夠有效執行的，第三個是對國家安全有現實危險的，對類型做了特別具體的界定。
同時還有程式上的，要特區政府或者是維護國家安全公署提出而且要經過中央人民政府同意，所以也就是説這種情況應該説是比較少見的。一般性多數的案件，仍然是由特區政府按照他們既有的法律程式以及現有的這個法律來行使管轄權。
那麼這樣一種管轄權的分配，也是跟中央和特區在維護國家安全的責任相對應的。特區政府承擔了憲制責任，就是憲法和法律所賦予它的責任，中央政府承擔根本的責任，兩個不同的這種責任對應著兩種不同的管理的範圍，是這樣一個分配的方式。
中國網：剛才您提到第55條中所規定的有三種的情況是由駐港安全公署來行使管轄權的，那麼中央和香港在管轄權的分配上，劃分過程中會不會影響香港司法獨立？
姚國建：那這個是不會的。首先我們講由中央政府行使管轄的案件是非常有限的，是在一個非常特殊的情況之下才會直接來進行管轄的，一般性的案件是由特區政府自己來管轄，那特區政府自己來管轄是什麼意思呢？按照我們現在法律的規定來講，只要這個案子從一開始由特區政府來進行管轄的，那麼一直到最後都是由特區政府來進行管轄的，就是説不存在香港有一些少數人擔心的情況，説這個案子是不是特區政府先來管轄，然後偵查和起訴審判到一半，中央政府一看不滿意，把案子從中間接過來，這種情況是不存在的。所以，特區政府的執法機關、司法機關按照它既有的法律，以及我們現在新制定的這部法律相關的規定來行使完整的管轄權，所以這個是不存在所謂干涉司法獨立的問題。
中國網：可以説是一個非常嚴密的閉環。
姚國建：對。中央和特區是有管轄權的分配，如果是特區管轄的，那就從立案偵查一直到最後的檢控、審判、刑罰的執行，都是由特區執法和司法機關來進行，如果是由中央管轄，那就從中央按照我們內地的法律來進行立案偵查、起訴、審判到執行。所以兩個是彼此獨立的閉環系統模式。
圖為中國政法法學憲法研究所所長姚國建教授做客中國網《中國訪談》 攝影/楊楠
中國網：就像您剛才所説的，我們這部法律的實施根本就不會對香港的司法獨立造成任何的影響。但國際上還是有些質疑的聲音，那麼我們想了解一下，我們所制定的香港國家安全法在我們看來是理所當然的，在國際上為什麼會存在一些質疑的聲音，國家安全法的制定在國際上有哪些國際慣例？我們有違反這些國際慣例嗎？
姚國建：這個是沒有的，每一個主權國家都有它自己的國家安全立法。這部法律確實從一開始制定就遭到一些國際勢力，尤其是一些西方國家的質疑甚至是惡意的批評。這些批評和質疑，很多時候實際上是揣著明白裝糊塗。西方有些人質疑，説我們制定這部法律是不是意味著我們要廢除“一國兩制”，甚至有人説這部法律一制定，“一國兩制”就已經死亡了。我想這個完全是一種誤解，當然這裡面也有一部分勢力在惡意地歪曲。
實際上你可以看世界上幾乎每一個國家都有國家安全立法，比如説有學者們統計，美國的國家安全立法是最多的，大大小小的加在一起大概有20來部法律，尤其是“9.11”以後，美國快速地制定了愛國者法案，後面又在外交、經濟、情報、各個領域制定了相關的國家安全的立法。
我們國家香港倒是恰恰相反，在這部法律制定出來之前，香港是沒有國家安全立法的。我們制定這部法律實際上是在填補空白，堵塞了香港維護國家安全的漏洞。所以這完全是一個正常主權國家一種正常的維護國家安全的行為，不存在像西方人指責的那樣，破壞了香港的法治，違背了“一國兩制”的情況。
中國網：正像您所説，這部法律出臺其實是填補了香港回歸23年以來的維護國家安全上的一個漏洞和短板。您怎麼看待這部法律實施的時間點和背後的緊迫性呢？
姚國建：這部法律今年的制定也確實有很多這種巧合。因為我們原來剛才我講到了，香港在這個法律制定之前，是沒有專門的維護國家安全立法的。這23年，從1997年到香港回歸，香港一直沒有制定出來這樣一部法律。2003年的時候，當時的特區政府曾經做過立法的嘗試，但是最後是沒有完成立法的程式，所以到現在為止香港的立法義務也沒有完成。
制定這部法律，是在香港國家安全已經受到嚴重的威脅、香港自身的立法又不能夠在短期出臺的情況之下，中央政府採取的必要行為，所以完全是正當和合法的。我們一定要記住，香港是中華人民共和國下屬的一個特別行政區，是我們國家一個地方單位，雖然實行高度自治，但它不是一個主權國家，更不能夠追求獨立。
中國網：7月1日林鄭月娥在講話中也是提到了，香港國家安全法的立法是合憲合法合情合理的，那麼對於這部立法的合理性和合法性您是怎麼看的呢？
姚國建：香港國家安全法在法律裏面明確講到了，它的立法依據有三個：一個是我們國家的《憲法》，第二個是《香港基本法》，第三個就是在十三屆全國人大三次會議5月28號剛剛通過的《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》。
那麼合理性的角度看，因為沒有法律的威懾和約束，在香港不斷地滋生危害國家安全的行為，像2014年的“佔中”，包括從去年開始的“修立風波”，更嚴重的是在這個過程當中，很多人提出來極端的口號，“追求香港獨立”，這些都不是一個主權國家所能夠接受的。我們制定這部法律，完全是合情合理的。
中國網：法律實施之後在具體落地過程中還會面臨著一些挑戰。我們在用好國家憲法以及香港基本法所賦予的權利的同時，如何更好地與港區本身的治理體系有機地結合，在具體的實施過程中您有哪些建議？
姚國建：在這部法律制定出來之前，治理香港是以憲法和基本法作為主要的依據的。當然基本法當中確實存在一個短板，這個短板就是在維護國家安全方面是有缺失的。制定這部法律是補上短板，進一步去構建完整的特區治理的法律制度框架。它不是要去代替它，而是去更好地彌補它的缺陷。
所以，我們就需要這部法律，納入到憲法和基本法原來既有的特區治理體系。實際上你可以看到這部法律也是這樣來規定的，香港設置了一個專門的機構叫做維護國家安全委員會，當然這個委員會不是重新架構起來的，是香港行政長官為首的，以及香港主要官員參加的委員會。所以，它是把我們現在這部法律和基本法更好地糅合到一塊去，形成一個完整的治理特區的框架。
圖為中國政法法學憲法研究所所長姚國建教授做客中國網《中國訪談》 攝影/楊楠
中國網：法律實施之後，網友們關注度比較高的有涉及罪行和刑罰問題的條款不具備溯及既往的效力，那麼這一點該如何理解？
姚國建：這個實際上是我們堅持了法治的一個最基本的原則。這部法律制定出來之前，確實有很多這種猜測甚至也有人惡意的誤導，認為去年發生的“修立風波”當中出現了很多打砸搶的行為，現在中央政府是不是要“秋後算賬”，通過現在的法律來追究法律生效之前發生的行為。在過去一年當中香港所發生的打砸搶的行為，從法律的角度看肯定是違法的，已經達到構成犯罪的程度了，應該受到法律的制裁。但是，我們這部法律畢竟是現在才制定的，我們要遵循法治的原則，這是我們一直在堅持的，要依法治港。在刑事法律領域當中不溯及既往是一個基本的原則。所以雖然香港過去一年發生了很多應該受到刑法制裁的暴力行為，但我們這部法律仍然秉持了法律的原則，沒有規定它的溯及力。
我們以實際的行動來表明，這部法律是進一步維護香港的法治，而不是去破壞香港的法治。這也讓我們更加能夠看清楚西方一些人，説我們通過這部法律要破壞香港的法治這樣一種指責是明顯站不住腳的。
中國網：那麼不溯及既往的這條規定會不會影響這部法律的威懾力呢？
姚國建：法律都是指向未來的，這部法律的威懾力是要等生效實施以後，看它的效果。雖然這部法律是6月30號晚上正式生效，但是我們可以看到已經有威懾力了。比如説在這部法律還沒有正式的公佈之前，還在立法程式過程當中，香港的一些極端組織，包括像“香港眾志”就已經解散，香港的極端政治人物，有的宣佈退出相關的組織，有的宣佈退出政治活動，這應該説都是這部法律的威懾力所在。
中國網：節目最後想請您談一下，您認為香港國家安全法對於我們的“一國兩制”，對於香港未來的發展的重要意義。
姚國建：這個是一個非常重要的問題。西方人對我們的指責一個方面就是這部法律會破壞“一國兩制”，説我們違背了在基本法當中所設置的香港高度自治的制度框架，我想這樣一種指責是站不住腳的。我們法律裏面有一個特別明確的，第一條立法目的，第一句話就是講我們要通過這部法律來維護香港“一國兩制”、“港人治港”、高度自治。
那這個法律怎麼來維護“一國兩制”、“港人治港”、高度自治？在過去的二十多年的特區實踐中，我們一直講“一國兩制”是一個完整的整體，它不是割裂的，而且“一國”是前提，沒有“一國”，那“兩制”的根基就不存在了。
那實際的情況是什麼呢？實際的情況就是在過去的二十多年當中，香港的一些少數人過分地突出“兩制”的差異性，有意地抹煞或者忽視“一國”這個前提，以至於在香港發生剛才我們所提到的各類各樣的危害國家安全的行為。
所以這部法律實際上是一個糾偏性的法律，也是一個正本清源的法律，通過這部法律的實施，讓我們更加準確地定位“一國兩制”當中的“一國”和“兩制”之間的關係，也就是説要更好地維護“一國”的前提，“一國”這個前提得到了穩固，那麼“兩制”自然有了一個更堅實的基礎，會發展得越來越好的。按照中央的要求就是要讓“一國兩制”行穩致遠，所以這部法律一定能夠達到這樣一個效果，值得我們期待。
（本期人員：責編/主持：佟靜；攝像：張文泉 杭舟 後期：張文泉；主編：鄭海濱）
