6月30日，全國人大常委會正式通過了《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》。中國外文局百萬莊通訊社《識見》高端訪談節目對話北京航空航太大學高研院、法學院副教授，全國港澳研究會理事田飛龍，對香港國安法進行全面深入的解讀。

國安執法機構的不同職責

        百通社：香港國安法規定，涉港國家安全執法機構既有中央政府駐港國家安全公署，又有香港特區維護國家安全委員會，它們會不會有職能上的重疊？

       田飛龍：這部國安法在組織體系上有一個很大的創新，將中央駐港的執法機構（駐港國安公署）與香港特區專門成立的維護國家安全委員會按照“一國兩制”的基本原理進行組織排列，並且在法律上賦予了不同的職責。

       從管轄權的角度來講，特區的執法機構負責一般管轄，用特區自身的執法力量和法律程式去管轄大部分的國安案件；而中央駐港機構是特別管轄，僅僅在特殊情形下，即超出了特區管轄執法能力的情形下進行直接管轄。

       同時，中央政府對香港所有的維護國家安全的執法機關包括司法機制，有監督問責的限制性權力，駐港國安公署也有監督、協調、支援特區國安執法有關機構的法定責任。

       二者從管轄上區分，無縫對接，根據法律分別運作，職能也不會産生重疊。同時，中央駐港機構在法律上有更高的地位以及更重要的使命，確保這部國安法在香港能夠有效、全面、準確地實施。

       我把它概括為國安執法的“雙軌制”。雙軌制體現“一國兩制”原理，並且高度尊重、支援，同時也監督激勵香港本地區完善國安執法的機構，配置有關的力量，完善程式。

直接管轄不會損害香港自治

       百通社：中央政府保留“極其特殊”情況下對香港國安事務的直接管轄權，有聲音認為這會損害香港司法獨立，您是否同意？

       田飛龍：有人認為中央的“直接管轄”是對香港自治的侵害，我覺得這其實是反對派和國際社會對香港國安法最大的法理誤解，甚至是有些人的故意曲解。

       香港國安法所規定的是國家安全事項，國家安全事項是中央事權，它不屬於香港自治範圍，所以不存在對香港自治權包括司法獨立的損害問題。而在屬於中央事權的立法事項當中，從世界各國的法治通例來講，為了保障國安執法有效性，立法、執法、司法應該全由中央來管轄。

       比較一下歐美各國的國家安全法，國家所設立的安全機構對安全法的管轄權是完整、全面的。而香港國安法其實是將本來屬於中央事權的管轄權中的一般管轄部分、大部分案件授權給香港本地管轄，相當於增加了香港在高度自治的範圍內可使用的執法依據和執法權力，中央僅僅是截取其中一部分來進行特別管轄。

       這個特別管轄在香港國安法中是有具體的法律界定標準的——它的標準就是管轄能力。在香港本地的執法機關沒有能力管轄、沒有能力執法的情況下，由中央經過法定程式直接管轄。

       在香港發生的一些危害國家安全的案件，通常都有涉外因素，比如一些外部干預勢力的顛覆性活動。其情報收集的難度、執法的難度遠遠超出了香港特區政府執法機構的能力範圍。

       中央政府不能讓香港去執行它沒有能力承擔的任務，這在立法的權力配置上、在立法的科學性上也是不合理的。所以要把這一部分截取出來，由中央駐港機構進行直接管轄。

       同時，香港社會也完全不用擔心，因為即便在中央駐港機構直接管轄之下，犯罪嫌疑人和當事人也能享受到我國刑事訴訟法所提供的正當程式的保護。

二者之間並非井水不犯河水

       百通社：有一種觀點認為，中央駐港國安公署以及中央指派的國家安全事務顧問是專門用來“管”特區維護國家安全委員會的，似乎是一種上下級的關係。您如何看待？

       田飛龍：中央駐港國安公署跟香港特區維護國家安全委員會的權力都來自於香港國安法的授權，這兩套機構都不能夠超越法律的邊界去侵奪對方的權力。不過，在“一國兩制”之下兩者還是有一定的主次之分，香港特區機構基於自治的能力跟執法的能力，做一般案件的管轄；中央駐港機構在法律地位上、在職權上，包括在管轄案件的重要性上要更高一籌。

       二者之間不可能井水不犯河水，否則國安法就相當於攔腰截斷，出現各行其是的狀況，導致國安法整體的規制效率被抵消，使國安法維護國家安全的立法目的落空。所以一定要有兩套機構之間的橋梁，要建立緊密的相互信任和執法合作機制。

       除了法律授權之下的相應協作之外，特區政府新設立的機構，無論是維護國家安全委員會、警隊的國安部門、律政司的專門檢控部門還是被指派所形成的法官池（國安案件審理法官名單），在具體執法中，它們都需要更好地理解香港國安法的立法原意、宗旨、原則。香港的普通法和大陸的成文法之間也需要有一個銜接、相互學習。不止是內地的執法機關要學習普通法，普通法之下的執法官員也要學習成文法，理解“一國兩制”當中“一國”的法治原理。

       這個時候國家安全事務顧問就起到了橋梁作用。國家安全事務顧問僅僅提供諮詢指導意見，對特首及其領導的維護國家安全委員會沒有直接的指令權，也沒有懲戒權。國家安全事務顧問可以有一些建議、情報的傳遞，以及對一些複雜疑難案件的專門研究，指導制定特區政府維護國家安全的一些具體行政政策。特區政府也迫切需要這樣一個橋梁和紐帶，由此形成“一國兩制”之下國安執法的嚴密防護網。

法官任命並非行政權干預司法權

       百通社：香港國安法規定香港特首可以從已具資格的各級法官中指派若干名法官承擔國安案件審理，這是否意味著行政權對司法權的干預？

       田飛龍：有人認為這是行政權淩駕司法權，但其實，香港法律界包括西方經常持有雙重標準。

       可以問問特朗普總統：他是怎麼任命保守派大法官進入聯邦最高法院的？美國法官怎麼産生的？其實，美國也是由政黨政治形成名單，推薦給總統，總統向參議院進行推薦，參議院聽證表決之後，總統再進行任命。

       司法獨立的起點是什麼？是法官任命之後。法官任命環節必然是一個政治過程，所以行政分支來任命法官是世界法治通例，不能用雙重標準來對待香港特區。香港特首同樣也有這樣的權力。根據基本法，香港各級法官經由相關的獨立司法推薦委員會向特首提出，特首有實質性權力決定是否任命。

       另一方面，國安法所規定的特首指派國安法官，並不是對法官的新任命，而是從已經任命、已經經過司法推薦委員會推薦的現有法官中再遴選出一部分，形成一個法官池（name list）。

       為什麼要遴選呢？因為國安案件有特殊性，審理法官要更好地理解成文法、理解國安法的立法背景和原則，同時忠誠度要比一般案件法官更高，專業能力要求也更高，並非所有的法官都適合裁判國安案件。

       總之，特首只是依據法律行使在世界法治通例上通行的政治任命權，並不介入司法過程的個案，因此不存在行政權對司法權的干預。

外籍法官並未被排除在外

       百通社：香港有很多法官都是外籍法官，這是否會給未來國家安全案件的司法審判帶來不確定性？

       田飛龍：外籍法官的問題也是一個討論的熱點。因為外籍法官雖然具有司法專業能力，但政治忠誠難以充分信任，這個其實是合理的排除理由。

       所以嚴格來講，排除外籍法官參與國安案件審理在全世界都講得通，全世界除香港外也找不到其他任何一個國家和地區的法律體系中有外籍法官審理國安案件。

       可是香港國安法最終原則上並沒有完全排除外籍法官參與，這其實是為了照顧香港普通法的司法習慣、照顧香港司法體系構成裏外籍法官的地位跟角色。

       這也對香港司法管理提出了更高的要求。立法沒有原則性排除外籍法官參與審判，特首在指派法官、香港法院在分配案件的主審法官時，要適用更加嚴格的回避規則，對有顯著利益衝突的法官，應要求其不能參與相應案件的審理。

       如果一個英國籍的外籍法官在香港審理國家安全案件，而這個案件的當事人是一名英國間諜，那麼他到底是要維護中國的國家安全利益，還是要維護英國的國家安全利益？在這種情況下，無論是特首指派，還是香港法院分派具體審案任務，都應該讓這位法官合理回避，不讓他陷入在道德與忠誠義務之間選擇的困境。這也是對法官的人道對待。

為“一國兩制”的制度安全打下最堅實的一根樁

       百通社：香港國安法正式實施對“一國兩制”行穩致遠、對香港的長期繁榮穩定來説，最大的意義在什麼地方？

       田飛龍：香港國安法是香港回歸23年來“一國兩制”領域最重大的一次立法，它破除了一系列關於“一國兩制”的錯誤理解。

       通過這一次屬於中央事權的國安立法，香港社會、國際社會清楚地看到，在國防外交之外，中央在國家安全領域同樣具有全面管治權。這部法律還能夠以符合“一國兩制”的方式落地生效。它使得全面管治權成為了有具體權力和制度依託的管治香港的基礎法理。

       其次，它能夠清理在香港政治生態當中已經嚴重變質異化的本土極端勢力跟外部干預勢力。從去年“修例風波”中我們看到，由於香港缺失一部國家安全立法，23條本地立法又無法在可預期的時間內完成，所以香港處於國門洞開、不設防的狀態。香港極端勢力跟外部干預勢力利用了香港法律所保護的過分的政治自由，導致香港法治動搖，公共秩序混亂。這其實已經突破了“一國兩制”和基本法的憲制底線。

       在這種情況下，誰是“一國兩制”和香港最正當最有力的保護者？中央通過國安立法回答了這個問題，也給香港社會、國際社會傳遞了一個信號——香港回歸之後就永遠是中國的香港，中國會負責任地通過政治跟法律行動來保護香港。

       香港絕對不能成為顛覆基地，相反香港應該持續繁榮穩定，成為連接中國和國際社會的一個共用發展的平臺。中國政府的善意也會逐漸為香港社會、國際社會所認知、理解和支援。

       從長期來看，中央立法是為“一國兩制”的制度安全打下了最堅實的一根樁，使得它在面臨中美戰略對抗的挑戰之時，面臨美國的制裁威脅之時，中央依然與香港不離不棄、堅決地團結在一起。

       這種應對過程當中，會增強“一國兩制”下相互信任的政治資本，會有效地澄清中央與香港之間的法權關係、保護關係以及共同發展、共同受益的關係，使得“一國兩制”在香港能真正深入、深化、入腦、入心。只有通過立法實踐、鬥爭實踐以及保護香港的最重要的這一次實踐，香港社會的人心回歸才會站在一個新的起點上，在一個新的法治環境下快速進行。

香港國安法的威懾力已經提前展現

       百通社：很多亂港頭目已經開始為自己找退路了，或宣佈退出政壇，或改口支援“一國兩制”，您覺得這代表了一種什麼趨向呢？

       田飛龍：這説明香港國安法的威懾力已經提前展現出來了。

       對香港反對派來説，如果不是依靠英美尤其是依靠美國，是不可能在香港掀起多大的風浪的。當下，美國被疫情和種族問題纏身，經濟重啟遇挫，已經自顧不暇，香港反對派不得不自謀生路了。

       很多反對派比如李柱銘和陳方安生，他們其實非常清楚“一國兩制”的初心、底線何在，只是後來他們非常機會主義地與香港極端勢力、外部干預勢力同行，在“修例風波”中對香港造成了非常嚴重的破壞，也對國家安全造成了持續的損害。他們現在這種切割自清的行為，不能夠去洗白他們曾經對香港、對國家安全造成的損害。

       還有一些逃出去的港獨分子，無論是為了政治利益還是經濟利益，他會被外部干預勢力所利用，從事危害國家安全的行為，這恰好符合香港國安法所講的第四種犯罪。雖然亡命天涯，但他們對中國國家安全的危害性還會繼續展現。因此國安法還必須要對他們進行追懲。

強調《中英聯合聲明》只是打法理的擦邊球

       百通社：境外勢力尤其是美英等國家反對香港國安法，認為這嚴重違背了《中英聯合聲明》，這種説辭能站得住腳嗎？ 

       田飛龍：《中英聯合聲明》一直是英美干預中國香港事務的所謂國際法理依據。其實，《中英聯合聲明》解決的僅僅是香港和平回歸的問題，其中沒有設定任何外部勢力在1997年之後對香港有任何形式的主權、治權跟監督權，這一點，中央政府和特區政府在歷次反干預的聲明中都説得非常清楚。

       《中英聯合聲明》所載明的有關條款、權利、義務，已經在1997年回歸的時候全部履行完畢。其中有關中方對世界的承諾已經轉化為基本法，並且與憲法共同構成特區的憲制秩序。所以，《中英聯合聲明》是一份有效的國際法律文件，但是具體內容已經履行完畢。就像不能拿著一份已經履行完的合同再多去要一分錢一樣。

       而美英一直在打法理擦邊球，只強調它是一個雙邊條約、説它在聯合國備案，但沒有舉出任何一個具體條款有可能對1997年之後中央在香港管治行為構成約束。

       從嚴格的憲法學理上來講，香港特區的憲政秩序是由中國憲法跟基本法共同構成的。美英的法理解釋完全站不住腳，並且嚴重忽視、踐踏了以中國憲法為核心形成的“一國”的主權秩序。

       用《中英聯合聲明》來攻擊中國的行為已經落伍于21世紀的國際法原則和國際關係的基本準則，實際上是貽笑大方。

美國單方面制裁其實是自損動作

       百通社：美國表示要對香港乃至中國進行一系列的制裁，我們應該怎麼去應對？美國所謂的制裁能真正打擊到香港嗎？

       田飛龍：美國的所謂制裁大棒其實是高高掄起、輕輕落下。從5月下旬中國啟動國安立法開始，美國就氣急敗壞地威脅制裁這個、制裁那個，但實際上實施的制裁措施主要是兩個：

       一是對有關官員的簽證限制，但我們也進行了反制。二是美國商務部所採取的取消香港單獨關稅區的地位，但這僅僅是美方的單獨行動。因為香港單獨關稅區的地位不是美國法賦予的，而是WTO法律賦予、中國在基本法上予以承認保障的。美方基於政治理由單方面取消香港單獨關稅區的地位，實際上是WTO兩個成員之間的行為。這時候香港的單獨關稅區的地位，甚至包括香港國際金融地位靠什麼保障呢？靠中國與世界其他主要經濟體之間更深的經貿合作來保障。

       我認為美方的單方制裁不會得到盟友國家的跟隨，而是美國主動與香港和中國內地脫鉤的一個自損動作。

       美國每年有大概300億美元的對香港貿易順差，有1300多家跨國公司在香港設立地區總部，還有8萬多的公民在香港長居……制裁之下，這些利益都會受到很大的損害。更關鍵的是，如果美國下一步採取更加激烈的金融制裁措施，會嚴重損害美元體系的穩定性，以及美元作為世界儲備貨幣的地位，也會嚴重損害華爾街及美國跨國公司在中國市場的利益。

       所以這其實是美國鷹派一廂情願進行的激進脫軌操作。它可能會對特朗普的連任造成很大壓力，也會進一步造成美國自身內部政治和社會的分裂，使得美國在疫情和種族分裂之上，再增加一個精英層的分裂。這種持續的分裂顯然無法讓美國再次偉大，也不能夠鞏固美國的全球霸權。制裁行為在美國內部也有很多的反對者。

       雖然制裁會對香港、中國內地、對經濟全球化基本盤造成損害，但損害最大的還是美國自身的政治結構和全球商業利益。

香港回歸的最大問題是“人心回歸”

       百通社：不少人感受到，香港回歸23年以來，似乎與內地有些漸行漸遠，其中真正的原因在哪？香港問題的最大癥結在什麼地方？

       田飛龍：香港的問題，是一個經典的“人心回歸”的問題。人心最難測、人心也最難回歸。

       從歷史的因素來説，香港回歸才23年，但英國人的影響滲透長達155年。

       從1842年到1997年，香港有著155年的英國殖民歷史。英國用普通法、金融、簡化的英語、貿易體系把香港編織進了日不落帝國的框架之中，並且把香港作為遠東最重要的一個貿易中心來建設，所以英國對香港是非常重視的。

       一百多年裏，英國人對香港華人社會中的精英進行了利益、文化上的控制跟改造，撤退的時候英國還用居英權的計劃對這些精英進行身份上和後路上的保障。英國非常用心地做了週密的撤退安排，它在香港本地社會文化價值觀的建構上是非常堅固的。

       而香港的愛國愛港史，儘管有歷史線索去追溯，比如説香港在歷史上幾乎參與了每一場中國內地的革命運動，也支援內地的抗戰、抗美援朝等等。但是總體上，愛國愛港的力量在1967年之後陷入低潮，回歸以來在“一國兩制”框架下也沒有得到有序、穩健增長。

       另外一方面，其實是文化軟實力的差別。香港雖然在社會文化歸屬上總體屬於中華文化圈，但是英國人在香港植入了一個籠絡精英層的高層文化，以英語為載體，以英國文化制度包括法治作為表現形式。因此“人心回歸”的背後，實際上是英國的現代文化跟中華文化之間在重新競爭香港群體的價值觀跟身份歸屬。

       這也揭示了整個中國近現代以來一個非常顯著的主題，就是中國本身也存在人心重塑、文化自信重塑的問題。這其實是同一歷史過程中給內地和香港留下的同一命題，只是內地經過社會主義教育，相對來説愛國主義更加紮實、根基更加深，並且內地一直從事著反帝、反封建的革命運動，凝聚成了中華民族的命運共同體。而香港在長期殖民之下，愛國愛港只是多種社會文化中的一種。

       所以與國安法這種兜底保護相比，香港的教育改革，香港的社會文化土壤的改良，這樣的“人心工程”仍是一個長期工程。可喜的是，香港社會越來越意識到在國民教育、國家教育方面所欠下的賬，所以對於香港教育領域的一些亂象，香港政府已經開始著手制定系列的改革計劃。

       借助香港國安法實施，可以進行配套性的國家安全法治教育，下一步還可以掀起一場香港社會的教育改革跟社會文化改良運動。香港社會要完成一次身份和文化系統的再造，使得它在中西之間、“一國兩制”之下對國家有更強的歸屬感和認同感。

（圖文及視頻轉載自百萬莊通訊社）