中國網：十三屆全國人大常委會第十六次會議于24日審議通過了關於全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定。決定自公佈之日起施行。此決定對野生動物的人工繁育、交易、食用作了哪些規定，體現了怎樣的意義，就這些問題，《中國訪談》節目特邀國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文進行解讀。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文。

中國網：當前，全國上下正全力應對新冠肺炎疫情。為何在此時出臺這樣一個決定呢？

常紀文：2020年2月24日，全國人大常委會審議通過了革除濫食野生動物陋習的決定。這個決定是針對目前濫食野生動物比較嚴重的現象做出的。濫食野生動物應該來説對國家、對社會造成了很大的危害。食用野生動物是一個歷史的現象，從原始社會到農業文明，到現在的工業文明，食用野生動物在國內外現在都還存在。但是為什麼在目前這個時機，全國人大常委會審議通過這樣一個決定呢？我認為是基於風險預防的原則。一些人士提出來，2003年發生的SARS疫情和這次發生的新冠肺炎疫情，並不是百分之百由食用野生動物的行為所造成的，為什麼要通過這樣一個決定呢？它的理由就是基於風險預防的原則。

1992年的聯合國《裏約環境與發展宣言》就提出了一個風險預防原則，就是“原則15”，後來的《生物多樣性公約》包括《生物安全議定書》都確認了風險預防的原則。什麼叫做風險預防的原則呢？風險預防的原則是和損害預防有區別的。損害預防的損害是確定性要發生的，風險預防就是指原因和結果之間並沒有得到科學的（證明），它（結果）的原因並沒有得到百分之百的科學的證明，但是這種可能性是極大的，如果説我們不採取或者不及時採取這種預防的對策，那麼一旦發生不可逆轉的現象的時候再去採取措施可能就晚了。所以，必須基於預防風險的發生採取措施。

全國人大常委會這次開會通過這個決定，就是基於風險預防的原則，因為這個損害結果太大了。從2019年的臘月一直到2020年正月，包括現在還沒有結束，損害極大，必須依據風險預防的原則採取相關的措施。全國人大通過這個決定，我認為是及時的、合理的，也是有法律依據的。因為我們也是這幾個公約和議定書的締約國，我國應該採取立法措施，把風險預防的措施鞏固在國內法裏面。

中國網：儘管我國已有相關法律禁止食用野生動物，但食用“野味”的現象長期存在且相當突出，很多人認為執法不嚴是重要原因。這是否同時説明法律本身也有缺陷呢？全國人大常委會此時出臺這一決定，是否具有在法律上補缺的意義？

常紀文：對於很多人提出來，現在濫食野生動物是執法不嚴造成的。我認為可能是兩個方面的因素：一是立法有空白，就是指的立法並沒有完全禁止食用所有的野生動物。比如説有些蝙蝠、老鼠、野兔，還有一些其他的一般的野生動物，這些野生動物也是可能引發疫情的，比如説老鼠可能引發鼠疫。所以像這種情況，我們的野生動物保護法在2016年修改的時候並沒有做出規定。在2014年刑法由全國人大常委會做出解釋案的時候，對食用和以食用為目的去購買國家重點保護野生動物及其製品的，規定是犯罪行為，但是對於其他的一般的野生動物的食用，以食用為目的購買，沒有規定法律責任。但是如果去捕獵一定數目的“三有動物”（注：“三有動物”指有益的、有重要經濟價值、有科學研究價值的野生動物）也是要承擔刑事責任的。

基於法律的欠缺，加上現在形勢這麼嚴峻，立法機關必須有所作為。所以，這一回全國人大常委會敢於擔當，基於濫食野生動物的陋習採取立法措施，明確規定禁食的範圍，做出了一些列舉，那麼我認為這個是符合客觀形勢需要的，因為立法必須為形勢服務。

第二個原因是執法的原因。現在很多人都指出來，野生動物執法確實存在很多的問題，有的人認為處於失控狀態，特別是走私，雲南廣西等邊境的走私很厲害，有的甚至在當地派出所、當地鄉鎮政府、縣政府門口賣野生動物都沒人管，感覺到見怪不怪了。對於這個行為必須予以制止。

對於執法不嚴的現象，我們呼籲建立權力清單，給每個部門都明確規定職責，如果不履行可以舉報。還要建立聯合執法的制度，如果一些機關、一些部門不依法執法怎麼辦？那就應該追究責任了，就應該建立執法責任倒查制度。為了鼓勵老百姓實施全方位的監督，我們也提出要建立全國統一的野生動物違法行為的舉報電話，包括舉報的資訊平臺。只有這樣，讓全社會都來參與監督，讓不依法行政的行為都接受制裁，我相信執法會搞上去。這一回的決定也對各部門的職責做出了規定，下一步市場監管、國家林草、農業部門應當依據全國人大常委會的決定開展權力清單的構建工作，開展執法責任倒查的制度建設工作。這是目前立法的必要性以及需要做到的。

還有一個問題，有些人提出食用野生動物是歷史行為，原來的原始社會、封建社會、農業文明社會包括現在國內外都有食用野生動物的現象，包括美國也有吃鹿肉的，德國也有吃鹿肉的，澳大利亞有吃袋鼠的，英國——我們去調研——也有吃鱷魚的，為什麼在中國要禁止呢？我認為這主要涉及到一個文明進步的問題。我們人類的朋友應該是越來越多，我們國家已經馬上要全面建成小康社會了，有條件有能力不依靠野生動物來給人提供必須的蛋白質，也就是説家養的動物給我們提供的蛋白質也就夠了，包括一些水産品。基於這一點，目前有能力、有條件出臺這個決定。。

這個決定的出臺比較急，它肯定也是具有法律效力的。很多社會人士呼籲修改野生動物保護法，但是，因為野生動物保護法修改要經過一審、二審甚至三審，那麼每一審大概中間隔至少兩個月的時間，我們現在的疫情防治不等人，所以，全國人大常委會基於這個情況就通過了一個應急性的決定，這個決定是具有法律效力的。野生動物保護法同時也開始啟動它的修改工作，野生動物保護法修改的時候肯定會把這個決定的內容納入進去，野生動物保護法實施以後，這個決定也可能有效力，也可能沒有效力，那就看具體的情況。

中國網：當前，公眾普遍認為，制止濫食野生動物之所以成效不彰，是因為執法不嚴，監管部門對野生動物保護的監督檢查和執法力度不夠，對一些非法野生動物交易市場沒有堅決取締、關閉，甚至在很多地方，野味市場氾濫。因此，如何監督管理部門也是個問題，這次審議通過的決定是否提出了這方面的辦法？

常紀文：剛才我也講了，野生動物執法問題確實比較多。那麼如何監督這些執法部門就成為需要解決的問題，由於執法部門監管不力，造成了現在這麼嚴重的後果。執法部門應當採取措施，加強內部監督，內部要建立追責體系。光有內部的追責也是不夠的，還應當建立社會的監督和司法監督體系。社會監督在野生動物保護法裏已經有了明確的規定，就是公眾參與與監督，包括舉報、控告，這些制度現在都有，但是缺乏一個全國統一的舉報體系，各部門建立的是首問負責制的制度。這回決定出臺做了一些原則性的規定，對於原則性的規定，有關部門應當採取措施予以具體化。

在司法監督方面，決定規定了刑事責任承擔的情況。刑事責任除此之外還有行政訴訟、民事訴訟，就是我們經常講的民事公益訴訟和刑事公益訴訟制度。民事公益訴訟和刑事公益訴訟在環境保護法裏面，還有在刑事訴訟法、民事訴訟法裏面有規定，環境保護法規定環境民事公益訴訟，民事訴訟法規定了民事公益訴訟，行政訴訟法規定了行政公益訴訟制度。我們有沒有必要把濫食野生動物的民事行為，還有有關部門不依法執法的問題納入民事公益訴訟和行政公益訴訟呢？我認為有待野生動物保護法修改時做出明確的規定。目前，決定畢竟是一個應急性的規定，你想讓它全面做出規定也是不太現實的。

中國網：在我國，對野生動物的人工繁育和利用是一個規模很大的産業。這次出臺的決定全面禁止食用野生動物，也就意味著全面禁止以食用為目的的陸生野生動物的人工繁育和養殖，只保留了一小部分目的為“科研、藥用、展示等特殊情況”的動物養殖。對此，您怎麼看？

常紀文：這個決定條文不多，主要是關於禁止食用的範圍，包括了與食用有關的運輸、買賣、郵寄、攜帶等這些行為的一些規定，還有關於人工繁育的一些規定，此外還有法律責任的規定。我比較看重的第一個是明確規定了“黑名單”，就是哪些野生動物是禁止吃的，比方説國家重點保護的野生動物，包括現行的法律規定的“三有動物”，還有決定規定的其他的禁止食用範圍。另外還有一個“白名單”，“白名單”就是人工繁育的問題，比如説用作中藥或有其他特殊的目的的，這個是有關部門來論證的結果，這是第一個比較有亮點的地方。

第二個亮點就是嚴懲重罰，對於那些非法食用包括非法銷售的這些行為和其他一些行為，規定的處罰措施就比較嚴格了。野生動物保護法規定的處罰措施有的是貨值的3倍到5倍，這個處罰現在看來不太嚴厲。這個決定把處罰的措施提高了，這對一些非法行為是具有震懾力的，發揮了法律的“爪與牙”的作用。我相信那些想以身試法的人不會去以身試法了，應該會極大地遏制這個違法的現象。

關於這個決定禁止的範圍，它採取了全面禁止食用的制度。這個決定既尊重了刑法有關解釋的規定，對食用國家重點保護野生動物及其製品做出了全面禁止的措施，對於陸生的“三有”野生動物和在野外的一般的野生動物，也都做出了全面禁止食用的規定。野生動物既包括在野外的，也包括人工繁育的，也就是説禁止濫食野生動物、革除濫食野生動物陋習這個決定是非常徹底的，體現了中華文明進步的一個必然的要求。這個堅決性的措施是不得已的，既是文明進步的要求，也是保護公共衛生的要求。

那麼，産業轉型、人工繁育野生動物的很多企業都關閉之後怎麼辦？決定要求地方人民政府給予補償，這是因為立法要求企業關閉而進行的補償。

為了讓整頓到位，決定還規定有關執法機關必須去關閉非法養殖場所，包括一些企業，都給予關閉。這個措施，我剛才講了，這是不得已的措施。但是，也做出了一個例外性的規定——剛才是黑名單，第二個就是白名單，就是規定了特殊情況下可以人工利用的情形。這個人工利用，大家注意，不包括食用，只包括科研，還有藥用，還有展覽等特殊目的。

這些特殊的情形，決定要求國務院及有關部門應該制定相關的規範性的措施，嚴格規範並且要求嚴格執行，也就是説基於藥用、科研包括展示為目的的利用野生動物，以後也會更加嚴格，更加規範。基於這一點，白名單+黑名單相結合的方式，既體現了立法的進步，立法的積極作為，也體現了立法的精神，所以從這一點上來看還是具有它的合理性的。

為什麼要給科研、藥用和展示開這個口子，主要是因為科研、藥用、展示具有社會公益性，而且目前很多是難以具備替代技術的，在這種情況下不得已只好進行保留。因為科研也是為了保護公共利益；藥用（目的）允許一些野生動物及其製品進入藥用（範疇），也是（目前）無法進行替代的，如果有替代的，肯定以後野生動物保護法修改的時候會做出相關規定。第三是展覽，野生動物有著一些教育的問題。所以，從這一點上來看，保留確實有它的必要性。

對於其他淘汰的人工繁育，基於食用、皮毛（目的）的産業還是比較巨大的，這回因為條例的制定予以關閉了，所以可能有些企業、一些從業人員遇到轉型的問題。這需要地方政府給予扶持、指導，決定也要求給予一定的補償。從這一點上來看，這個規定還是協調了相關利益的。

中國網：全國人大常委會法工委已經啟動了修改野生動物保護法的工作，你認為現在臨時出臺這個決定對今後修訂野生動物保護法具有什麼意義？今後的修法工作仍需解決哪些問題？

常紀文：全國人大常委會基於對公共衛生安全、基於對人民群眾的生命健康安全，出於對生態文明建設（的需要），出臺這個決定是非常有必要的。但是它畢竟是一個決定，這個決定往往具有應急性和臨時性的特點，可能以後還繼續具有法律效力。那麼它的一些要求，在野生動物保護法修改、刑法修改的時候，包括涉及到訴訟的民事訴訟法、刑事訴訟法修改的時候，也應該做出相關的規定。這個決定不可能面面俱到，它只是針對疫情所發生的主要的矛盾、主要的問題做出規定。

野生動物保護法修改的時候，應該把這個決定的一些主要的要求吸納進去，因為這個決定肯定要實施一段時間，野生動物保護法雖然啟動修改了，到最後通過的時候也需要一段時間，這個決定會實施一段時間，在實施中有哪些經驗、有哪些問題需要去梳理總結，這個時候就可以進入野生動物保護法了。野生動物保護法肯定會針對禁止濫食野生動物、打擊非法交易的行為（進行修改），應該還有其他相關的體制、制度和機制，另外還有野生動物保護法一些其他的修改的問題，都應該寫到野生動物保護法裏，就是説野生動物保護法應該是比較大的，包括法律責任的修改，等等。

基於這一點，我認為全國人大常委會出臺這個決定，為野生動物保護法做出科學的修改奠定了法律上的基礎。

（本期人員——責編/文字：韓琳；後期：張文泉；主編：鄭海濱）