導語
嘉賓介紹
- 吳舜澤：環保部環境規劃院副院長、研究員
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文字內容：
“中國訪談-世界對話”，歡迎您的收看！近年來，我國先後出臺了《生態文明體制改革總體方案》及大氣、水、土壤污染防治行動計劃。11月15日，《“十三五”生態環境保護規劃》又獲得國務院常務會議審議通過，並於近日正式發佈。《規劃》共有46000多字，對我國“十三五”時期的環境保護工作做了全面部署，內容非常豐富、細緻。我們今天就此邀請到環保部環境規劃院副院長、研究員吳舜澤先生，就其中的部分內容進行解讀。
歡迎您，吳院長。
2016-12-08 12:55:40
各位網友，大家好！
2016-12-08 12:58:26
非常感謝您今天能夠做客我們《中國訪談》。目前我國存在的環境問題應該説非常多，《規劃》特別提出一條，叫作“區域生態環境分化趨勢顯現，污染的點狀分佈轉向面上擴張”。這個説法之前可能並不是很常見，請您為我們進行闡釋和解讀。
2016-12-08 12:58:42
這個問題提得非常好。這是我們研究發現的我國生態環境現狀的新特徵，簡單説就是區域分化或者是區域分異。由於各個地方的發展進程不一樣，資源環境稟賦、産業結構不一樣，所以環境問題表現的特徵也不一樣，應該説未來環境品質改善進程也不一樣，所以我們把它歸結為區域分異、行業分異或者叫分化。
提出這樣的觀點之後，我們將來出臺一些政策、安排一些事項的時候，特別注意差別化、精準化，不能一刀切，這是我們的一個新的要求。你可能注意到，這次“十三五”《規劃》列了很多專欄，每一項任務對不同地區提出不同的差別化要求，這就是精細化、差別化或者是剛才講的區域分異帶來的結果。我們認為這樣做有利於《規劃》的實施，有利於各個地方認領任務，對號入座。這種區域分化實際上也是環境和經濟關係分化結果的一個表徵。我國有很多地區的環境經濟已經走到一個雙贏（的階段），那個地方的産業結構調整、發展階段、公眾的環保意識都處於比較良性互動的階段，但是有一些地區可能還在走先污染後治理的老路。所以，這使我們在綜合施策的時候特別注意拿捏環境和經濟的相互關係，有時候要妥善處理好産業轉移和環境保護的關係，防止一些發展路徑的固化，防止先污染後治理，或者對有些地方要激勵，有一些則要約束，激勵和約束並舉，或者説是“胡羅卜加大棒”的方式，激勵地方幹好環境保護工作。
2016-12-08 13:00:01
對不同的地方有不同的策略。
2016-12-08 13:09:00
不同地方有不同的要求，不同地方有不同的策略。
2016-12-08 13:09:26
《規劃》還提出不同的兩種指標，一個是約束性指標，一個是預期性指標，其中約束性指標達到12項。您如何看待這些約束性指標，在您看來，這些指標當中哪些是最難做到的呢？
2016-12-08 13:09:54
把《規劃》指標分成約束和預期兩類，大概是從“十一五”規劃開始的。所謂預期性指標主要指市場主體自主的行為，而約束性指標實際上是對一些公眾産品、公共利益或者是公共服務等領域提出的一些新要求，實際上是政府必須通過合理配置一定的公共資源，包括用必要的行政調控手段確保完成，是必須完成的指標。這個指標的提出具有強烈的國家意志。
你剛才講的，“十三五”《規劃》大概有12項生態環保的約束性指標，每個指標完成起來都不容易，可能最難的是水、氣、土三類總共6項環境品質的約束性指標，這個完成的難度特別大。對於環境品質實施約束性控制是五中全會或者是這次“十三五”《規劃》第一次實現的，是代表黨和國家向社會和人民做的承諾，所以意義重大。特別是在目前環境品質改善進程相對比較複雜的時候，怎麼能夠達到環境品質要求，確實難度特別大。
2016-12-08 13:10:31
對約束性指標，剛才提到怎麼辦的問題。約束性指標的實施是一個系統工程。我記得中辦、國辦專門就“十三五”《規劃》實施的機制發文，做了專題性安排。這些環境品質的約束性指標實際上我理解在某種意義上是地方各級黨委和政府的責任。我們過去經常講地方各級黨委和政府對生態環境負總責，在“十三五”期間，到底負責是怎麼去量化衡量的？我看應該是這些約束性的環境品質指標要求，而且我理解這些指標要求應該是每年就指標的實施情況向各級人大或者是常委會報告其進展。
搞好環境品質約束性指標，或者是12項環境約束性指標的實施，第一是要做分解落實，指標不能懸在空中，分解在地方，落實到年度，落實到責任人，納入年度管理。第二是做一些調度分析，要長期對每個季度或者是每年進行對標管理。差距大的抓緊完成，採取措施，必要的時候要有一些預警。這是攻堅工作。第三是強化考核評估。我理解這些指標的完成情況應該是地方黨委和政府的責任，它的完成情況應該納入到各級領導幹部的考核評價體系中，考核的結果應該作為幹部晉陞和懲處的重要依據，這一點在我剛剛講的中辦、國辦發的《“十三五”生態環境保護規劃實施機制的通知》中也有明確的表述。
2016-12-08 13:14:31
既然是約束性的就意味著有一定的強制性，您剛才提的這些就是它所謂的保障手段？
2016-12-08 13:33:07
是承諾就要兌現。
2016-12-08 13:33:58
《規劃》裏有一句話讓我們覺得非常振奮，實行“最嚴格”的環境保護制度，這個“最嚴格”三個字到底體現在哪些地方？
2016-12-08 13:34:04
“最嚴格”的環保制度，第一是最嚴格的耕地保護，第二是最嚴格的水資源管理。環境保護是黨中央提出的第三個最嚴格的制度。簡單説有三層意思：第一，最嚴格是指從源頭、全過程，生産、消費、流通各個環節來加強環境保護工作，包括源頭的嚴防、過程的嚴管、後果的嚴懲。第二，我理解最嚴格的環保制度最要緊的是能夠接地氣，落地、有效、管用，能夠執行。第三，最嚴格的管理制度，各個制度之間要相互匹配、協調推進，或者是制度能夠定型，發生良好的互動作用。從某種意義上，我個人理解最嚴格的環保制度並不是説制度越多越好，制度越嚴越好，不是一味求“嚴”，也不是一味追求“最”。
2016-12-08 13:34:21
最嚴格是一個要求，也是對我們底線的希望。
2016-12-08 13:35:42
是環境保護工作的一個形容詞，一個定語，是一個要求。
2016-12-08 13:36:00
對我們普通百姓來説也是非常有亮點的三個字。《規劃》中提到要改革生態環境的治理基礎制度，請問這裡説的基礎制度有哪些？《規劃》中提到要實行省以下的環保機構監測監察執法的垂直管理制度，其實這一個制度已經推行一段時間，現在的進展是怎麼樣的？
2016-12-08 13:36:35
環境治理基礎制度，這個片語是五中全會的建議裏首先提出來的，我理解環境治理基礎制度，一個是在“治理”，一個是在“基礎”。治理不是指的污染防治，指的是政府、企業、公眾共治的環境治理體系。第二，這個基礎跟一般單向或者具體的制度不一樣，講究的是一種基礎性、底盤性。比如這種制度往往是處理發展和保護的關係，更加強調時效性和針對性，相當於環境保護制度體系或者是你剛剛講的“最嚴格”環境保護制度的四梁八柱，是框架性的東西。
環境保護的治理基礎制度還在處於不斷成熟和發展中，還是一個開放的體系。按照《規劃》的表述，我理解現在的環境治理基礎制度主要包括排污許可，包括省以下垂管，包括生態保護紅線，包括環境污染的責任強制保險，包括環境資訊公開，包括環保的督查形式，包括損害生態的責任追究和賠償這些制度。這些制度從某種意義上可以分成兩種，一是對黨委和政府及有關部門的環保責任落實問題，比如剛才講的生態保護紅線，還有責任追究都是對黨委、政府的責任落實問題。二是對企業或者是企事業排污者的主體責任問題，表現為排污許可，還有對公眾的資訊公開。這是一種分法，對於治理的三個主體。還有一種是剛才提到的源頭嚴防、過程嚴管、後果嚴懲，這兩種分法都有。總體來説，我們希望經過“十三五”工作的努力，經過我們的改革創新，能夠讓環境治理基礎制度在“十三五”期間或者到2020年更加成熟定型，更加管用，能夠給我們的生態文明和美麗中國建設提供很好的保障。
2016-12-08 13:37:48
剛才講的第二個問題是垂管的問題，也是我們剛才講的環境治理基礎制度之一，9月份中辦、國辦印發了《指導意見》，對全國做了總體部署。環保部、中編辦等有關部門搞了一些宣傳解讀、對接培訓，指導工作，務求重點突破、分類推進。現在全國大概有12個省在申請垂改試點，其中河北和重慶，在11月18號環保部、中編辦對這兩個省市的垂改實施方案進行了備案，這兩個省的實施方案相當於一個落地和啟動階段。這兩個省，一省一市，河北是一個省，重慶是一個直轄市，在落實《指導意見》時，結合本地實情，對解決地方以塊為主的地方體制存在的問題做了很大的探索，對全國來説具有較好的標桿和示範作用。
除了這兩個省市以外，像陜西、江蘇、湖北、貴州等十個省也在積極推動相關工作，像天津、新疆等原來沒有申請試點的省區積極性也比較高，工作力度和推進的程度也還可以。我個人看，垂改這兩個月的進度還是比較順利的，取得了預期效果。我們希望經過上下的努力，大概在2017年6月份的時候能夠形成一批好的經驗，這些經驗對總書記提出的現行以塊為主的地方環保管理體制四個突出問題能夠提供好的解決路徑，也能夠通過垂改未來在全國的鋪開，為我們的美麗中國建設提供一個比較良好的體制保障。
2016-12-08 13:42:18
我們都知道，近年來我國已經陸續出臺了大氣、水、土壤三個專項行動計劃，也就是我們常説的三個“十條”。“大氣十條”已經實施了三年多，另外兩個也實施一段時間了。請您大致為我們介紹一下這幾個“十條”的實施情況。更重要的是現在我們發佈了《規劃》，這個《規劃》和三個計劃之間是怎麼樣進行協同聯動的，包括這三個行動計劃實施過程當中肯定也是出現了一些或者是反映了一些問題，現在我們出臺的《規劃》能不能在這個基礎上有哪些體現和改善呢？
2016-12-08 13:58:57
總的來看，我看這3個“十條”的實施進展比較順利。“大氣十條”實施3年，出臺一系列的政策措施，在一些難點問題、長期性問題上取得一些明顯的進展。“大氣十條”2017年是收官之年，也是一場硬仗。今年是“水十條”實施的第一年，重在落實責任，細化任務，很多控制單元按照“水十條”的要求做了很好的實施方案。“土十條”是今年剛剛批復，主要是打基礎，建章立制，總的來説實施得不錯。這一段時間以3個“十條”的實施帶動全國環境保護工作上了一個新的臺階，環境治理也有所改善。這3個“十條”不僅是現在工作的重點，也是“十三五”期間環境保護工作、污染防治、治理改善的重點。所以在“十三五”規劃編制初期，我們一直把3個“十條”和“十三五”《規劃》的關係看得比較重。我們在總結、分析、評估的基礎上，對於你今天提的問題，我們在“十三五”《規劃》中是按照分區域、分流域進行品質管理的方式來表達的。比如大氣，“十三五”《規劃》大體是按照京津冀怎麼辦，長三角、珠三角怎麼辦，分別提出差異化的要求。對於“水十條”，按照七大流域分別提出差異化的要求。這些要求是跟“水十條”、“氣十條”的思路是一脈相承的。像剛剛講的分化一樣，我們進行了具體化、差別化，每個地區提出不同的要求。這樣的話，在原來的“水十條”、“氣十條”按照共性任務開展的基礎之上，我們又做了具體化、落地化，把“水十條”“氣十條”實施過程中的一些東西固化到《“十三五”生態環保規劃》裏的水、氣、土的三個品質管理的部分，這樣使已經出臺的水、氣、土三個“十條”和“十三五”《規劃》相輔相成，錯位發展，互相呼應，能夠把一些成熟的東西演變為“十三五”《規劃》的好的做法，給它加進去。通過這樣相輔相成的工作，就能夠把“十三五”期間3個“十條”的實施變為很好的一個“施工圖”，操作性更強，上下都能夠對接這樣一個方案。
2016-12-08 14:00:22
剛才説到這3個行動計劃之中可能會體現一些問題，您能不能給我們舉幾個具體一些的例子，或者您認為在這個行動中反映出來的問題在《規劃》當中有什麼改善？
2016-12-08 14:13:55
比如，在我印象當中，大氣，除了講京津冀、長三角、珠三角的差別化要求以外，首先講的是品質達標管理，接著講重污染天氣的應對，接著講區域聯防聯控。水裏特別講了控制單元的管理。像這些東西也是我們在“水十條”、“氣十條”實施過程當中感覺到行之有效的、很好的做法。比如在“水十條”實施過程當中，我們把全國劃了1800多個控制單元，落到1940多個控制單元面上，每個斷面、每個單元都確定目標，跟各個省確定責任書。特別是有300多個控制單元有改善任務的，都提出和確定具體實施方案的要求，在“水十條”、“氣十條”實施過程當中我們都放進去，形成既有目標又有任務又有措施、環環相扣的施工圖。
2016-12-08 14:14:37
具體的操作層面來説也是有章可循的。我們也知道剛才您説的我們的環保其實是打仗，是一場硬仗，打仗是需要費用的，我們經常提到資金來源問題、投資問題等等。我們更知道水體的修復和污染土壤的修復非常費錢，甚至比我們經常談的大氣治理還要費錢，請問您一下，《規劃》中對於環保資金投入的問題是怎麼樣考慮的呢？
2016-12-08 14:22:22
首先談一個觀點，關於水、氣、土治理投資的觀點。土壤或者是“土十條”這次很明確不是以大規模修復為主，是以建章立制、做好調查、強化風險管控為準則，所以土的投資需求並不是像社會上炒作得那麼大。這是首先需要討論的微觀觀點。“十三五”規劃對投融資機制也做了一些安排，總體來説是鼓勵建立多元化的投融資渠道，有一些是中央，有一些是企業，有一些是（地方）政府，特別鼓勵主要以企業和地方為主，中央財政可能適當給予支援，最主要是要充分發揮財政資金的引導帶動作用，而且要鼓勵PPP、綠色金融、環保産業基金或者是環境保護基金等融資政策創新。“十三五”期間的著力點是要倡導社會資金投到環境保護領域，建立價格、稅費等一些政策體系。把政策體系搞好以後，能夠形成一個良性迴圈，融資就上去了。這是我們説的關於“十三五”環保投資融資方面的事情。我理解要從投資變融資，從融資變政策，而且環保的投融資跟産業的運作和社會資金的“稀釋”一樣，要三位一體，互相推進。
2016-12-08 14:24:02
《規劃》中特別提到大力整治城市黑臭水體的問題。您是水污染防治方面的專家，請您為我們介紹一下，近年來在整治城市黑臭水體方面具體有哪些行為和措施呢？
2016-12-08 14:31:39
“水十條”當中把黑臭水體的治理作為重點任務，也是一個攻堅任務。因為黑臭水體的治理成效最能夠提升老百姓對環境品質改善的獲得感，老百姓身前屋後的小溝小岔，老百姓接觸得比較多，能夠直觀感受到環境品質改善的好壞，所以是很重要的事情。目前，環保部、建設部已經開通了黑臭水體整治資訊平臺和微信舉報的公眾號，初步建立了一個遙感監測評價體系，我記得每個季度向社會公佈一下黑臭水體整治工作的進展。這次《規劃》也明確提出各個地方要公佈黑臭水體清單，把清單公佈出來，就是一種資訊公開，能倒逼地方政府加快治理進程，這也是一種責任。黑臭水體治理的技術規範、政策體系目前已經出臺，有一些地方，特別是浙江搞污水共治，有比較好的經驗。也有一些地方進度不盡如人意，存在一定的不平衡性。
我記得“十十條”及“十三五”《規劃》提到，2017年各個省、直轄市、計劃單列市，各個省會再加上5個計劃單列市，一共是36個城市，要基本消除建成區的黑臭水體，對其他地級市提出的是消除垃圾和河面無漂浮物，無垃圾、無違法排污口的階段目標，這個任務還是比較艱巨的。
2016-12-08 14:32:37
是的，剛才您提到源頭防控是關鍵階段，這次《規劃》中也特別提到了污染治理的前端治理和源頭防控，請您談一談要做好源頭防控我們還需要做好哪些工作？
2016-12-08 14:40:20
這次從《規劃》文本結構來説，一個地方把環境治理基礎制度或者是最嚴格的環境治理建議作為任務來提，另外一個地方是你剛剛講的，《規劃》第三章專門講源頭防控和夯實綠色發展基礎，這一部分內容跟過去“十二五”、“十一五”規劃差別最大，或者説範圍、口徑延伸最寬。為什麼這樣辦？我們過去經常講經濟增長的資源環境代價過高，我們很多環保工作是末端滯後的，或者是一旦形成了不利於環境保護的産業結構、生産佈局，我們再搞末端治理，效果不好，而且有些事情是很難辦的。這次為了解決這個問題，專門把預防放在第一位，體現預防優先，也就是環境保護要在發展方式的前端上做文章，這既是落實綠色發展理念的新要求，也是加快補齊我們生態環境短板的現實需要。在印象當中這段大概有6000字左右，分了四節予以展開。我們希望通過這個環境宏觀調控的政策，做實做硬，將生態環境保護從末端往前端延伸。
我的理解，剛剛你説的我們要做一些什麼的問題，最重要最核心的是按照生態優先、綠色發展的要求，強化環境宏觀調控的一些政策，守住三條線：一是資源消耗的上限，二是環境品質的底線，三是生態保護的紅線。最終目的是希望能夠形成節約資源和保護環境的空間佈局、産業結構、綠色生産方式和綠色生活方式。如果真的産業結構好了，空間佈局好了，生産方式、生活方式綠色化了，那我們的環境保護就從源頭做好了，這是長效的、持續的。
2016-12-08 14:41:37
我們不用再走先污染再治理的老路，有了新的規劃。
2016-12-08 14:52:19
而且環境保護工作本身也在推動綠色發展。
2016-12-08 14:52:36
是一個非常有機的過程。今天非常感謝吳院長做客《中國訪談》，為我們答疑解惑，闡釋了《規劃》裏的細節。再次感謝您。
2016-12-08 14:52:57
謝謝！
2016-12-08 14:53:47
今天的節目就是這樣，感謝您收看，我們下期再見。
（責編/文字：韓琳；主持：宋若冰；攝像：董超/王宇迪；導播：劉哲；攝影：倫曉璇）
2016-12-08 14:53:57
圖片內容：
環保部環境規劃院副院長、研究員吳舜澤解讀《“十三五”生態環境保護規劃》.
環保部環境規劃院副院長、研究員吳舜澤做客中國訪談節目。
吳舜澤:對於環境品質實施約束性控制是五中全會或者是這次“十三五”《規劃》第一次實現的，是代表黨和國家向社會和人民做的承諾。
環保部環境規劃院副院長、研究員吳舜澤解讀《“十三五”生態環境保護規劃》。
吳舜澤:十三五”《規劃》大概有12項生態環保的約束性指標，可能最難完成的是水、氣、土三類總共6項環境品質的約束性指標。
吳舜澤:我們在綜合施策的時候特別注意拿捏環境和經濟的相互關係，要妥善處理好産業轉移和環境保護的關係。
環保部環境規劃院副院長、研究員吳舜澤做客中國訪談節目。 視頻地址：
圖片大圖：
中國網 倫曉璇
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