專家解讀行政訴訟法修正案_中國訪談

活動標題

解讀行政訴訟法修正案

活動描述

時間：2014年11月6日15:30
簡介：11月1日上午，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了全國人大常委會關於修改行政訴訟法的決定，這是行政訴訟法自實施24年來的第一次修改。此次《行政訴訟法》究竟做出哪些修改，對破解民告官案的立案、審理、執行中存在的問題意義何在？中國網《中國訪談》邀請專家為您解讀。

文字內容：

中國網:
中國訪談·世界對話，歡迎您的收看。11月1日上午，十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了全國人大常委會關於修改行政訴訟法的決定，這是行政訴訟法自實施24年來的第一次修改。此次《行政訴訟法》究竟做出哪些修改，對破解民告官案的立案、審理、執行中存在的問題有什麼樣的意義呢？本期節目我們特別邀請中國人民大學法學院教授、中國行政法研究所所長、中國行政法學研究會副會長莫于川老師為我們解讀。

莫老師您好！感謝您做客我們的節目。

2014-11-06 14:59:20
莫于川:
各位網友大家好！

2014-11-06 15:29:25
中國網:
莫老師，我們知道《行政訴訟法》于1989年由第七屆全國人大第二次會議通過到1990年10月1日起實施至今，我們想知道，舊的《行政訴訟法》在今天面臨哪些問題和挑戰，為什麼要修改它？

2014-11-06 15:30:05
莫于川:
《行政訴訟法》在我國的整個法律體系中是一個非常重要的法律，我們把它叫做里程碑式的法律。由於有了這部法律，我們“民告官”的制度就非常正式而系統的開始推進。這部法律的實施二十多年一次還沒有改過，在這二十多年實踐實施的過程中，這部法律對於促進行政機關依法行政、保護上訴人的權益起到了非常大的作用。這部法律實施到今天它的正面的作用和積極的作用非常明顯的表現出來了，這一點大家都是承認的。我國每年十幾萬件的行政訴訟案件，由於這部法律的實施，公民、法人、其他組織的合法權益就能得到一個維護和保障，有利於樹立司法權威，也有利於我們保護相對人的合法權益。

在這個過程中也暴露出一些問題，這是陸續暴露出來的。首先在立法目的上，這個法律的第一章第一條，在明確立法目的的時候，它的規定就和現實有一點差距。比如當時有一個規定，維護行政機關行使權力，本身行政機關作為行政訴訟的被告，它和原告的公民、法人和其他組織之間本身就不平衡，它的力量很大的，你還要通過法律來維護它，這樣一來就顯得這部法律的平衡性不夠，這是一些原因。

2014-11-06 15:30:41
莫于川:
還有一些原因，這部法律所規定的一些具體制度在實踐過程中，越來越發現它有一些不夠完善之處。比如受讓範圍，什麼樣的行政爭議，公民、法人、其他組織和負責執法的行政機關之間發生爭議，有各種解決方法，通過法院的方法是行政訴訟，哪一些行政爭議需要由司法的力量介入來加以解決，這是受讓範圍。受讓範圍有大有小，過去規定的相對小一些，這樣就有相當一部分的行政爭議，公民法人、其他組織在法學術語上叫做行政相對人，它的一些權益自認為受到傷害以後就沒有辦法加以尋求正義和保護，這叫做受讓範圍偏窄了一些。

再有，誰來當被告，誰來當原告，這叫做行政訴訟的主體問題，過去規定的也不夠完善，有一些應該當被告的很難請進來當被告，有一些應當做原告的，這叫做原告主體資格，結果被排除掉了，有些人認為受到傷害，他要做原告來告行政機關“民告官”，但他做不了這個民，所以，這就是我們講的受案和主體方面的問題。

還有審理程式，過去規定的還不夠完善。有些具體的細節，在實踐中暴露出來不一定很完善。比如起訴的時候是否一定要把具體的案件類型表述清楚，否則得不到保護。

2014-11-06 15:34:08
莫于川:
然後在審理過程中，我認為地方保護主義可能有黨政機關的干預，比如一個政府機關干預法院審理案件，這樣作為一個公民擔心這種官官相為。如果我希望到其他地方去審理，避免地方干預的時候，我有沒有這種選擇的權利，這個在過去規定的也不盡合理。

還有執行的保障。如果我是一位公民告了政府，我確實有道理，法院也認為我有道理，我是原告勝訴了，被告的行政機關就敗訴了，它本來應該很好的執行，但可能有一些行政機關的首長有欠缺或者認識不到位，就會有抵觸情緒，不想執行法院的生效判決，這樣法院的判決文書就成了一紙空文，成了白條，這就影響了我們的法律和司法的權威，這種現象過去沒有辦法。老百姓想我花了這麼大的成本，冒這麼大的風險和你打官司，打到最後終於勝訴了，還花了律師費，但最後是白條，這就不好了。所以，會存在這麼的一些問題。

剛才説到的是執行。還有環境，整個社會對行政訴訟這樣一種很好的制度的理解的問題，比如一個公務人員特別是一些行政首長可能對此有抵觸情緒。如果大家都有抵觸情緒，都認識不清楚，那就形成不了良好的環境來支援一個制度，一個制度再好沒有一個好的環境就不可能實現它的制度設計的目標。所以，這些年來有一個數據特別能説明問題。按道理我們這麼大一個國家，如果我們的行政訴訟很正常，至少應該是幾十萬件上百萬件，比如德國這樣的國家比我們小很多，它的案件也是上百萬、幾百萬一年，我們的案件現在為止也就十二萬件左右，數量很低，那就説明有相當多的行政相對人，公民、法人和其他組織他們的權益受到傷害以後還沒有拿起這個法律武器來捍衛自己的合法權益。

2014-11-06 15:37:21
莫于川:
我們從另外一個角度來理解，行政機關的執法行為做得特別好，沒有行政相對人受到傷害，他們沒有意見，所以案件少。但我們還不能做出這樣的判斷。

2014-11-06 15:46:02
中國網:
我們發現，從去年12月一審至今，《行政訴訟法修正案草案》已經歷了三次審議和兩次公開徵求意見了，這次修改大概是什麼樣的情況呢？

2014-11-06 15:46:59
莫于川:
這項工作的時間非常長了。《行政訴訟法》是1989年通過的，在通過前我們通過的民事訴訟法的試行文本已經把這個制度初步建立了起來，但還不完善。所以1989年頒布，1990年實施，這部法律正式建立起來了。然後在實踐過程中暴露出來一些問題，一個是法律規範制度本身的問題，二是執行的問題。特別到十週年的時間，就做了一些專門的調查研究，發現確實需要修改，從那以後開始，實施了十週年以後修改的呼聲越來越高，但即便在這樣一種情況下，也延續很長時間沒有正式啟動。

在進入21世紀的初年，前面幾年就陸陸續續有很多的比較權威研究機關，包括人民大學法學院就專門提出了修改《行政訴訟法》的方案，提供立法機關參考。我們研究會也專門提出了正式的建議稿，立法機關也一直在考慮和調研，但一直很難形成非常高的共識，把它列為一類立法計劃，這樣就慢慢拖下來了。還有一個問題是認識不一致，有些認為要修改，但還有一些認為法律通過司法解釋已經把它做了一個執行上的一種調整。所以，基本上還是能夠運作下去，沒有那麼高的緊迫性。從這部法律立法到現在24年一條都沒有改過，所以一直拖到現在。終於去年開始，最近這兩三年開始抓緊這項工作，開始了一審、二審、三審這樣審下來。這個審議了三次，一般的法律“三審”通過，這次也是“三審”通過，從過去的175個條文，到現在修改以後變成了102個條文，修改條款的地方總共是61項，三次審議，兩次補充意見，為什麼會這樣呢？它修改的爭議點在哪呢？

2014-11-06 15:47:40
莫于川:
第一，憲法的《行政訴訟法》的立法精神行還是不行。有一種意見認為應該否定它，還有一種意見認為是基本沒有問題。所以是否定性的修改還是基本做一些微調修改或者中等程度的修改，我們通俗的語言是大改、中改還是小改。如果是小改意見，馬上就有人反對説根本不用改了，何必改呢，那麼大的工作量，大改又有很多人不接受。所以，最後爭論是這部法律的立法精神行還是不行，制度設計行還是不行，經過長時間的討論以後形成共識，它的立法精神基本正確，它的制度設計基本也是可以的，基本上是好的，但是確實有不完善之處做調整就可以了。所以，最後明確了是做了一個適度的修改，等於是一個中改的方案。所以，修改的幅度要説大也夠大了，要説特別大，也談不上。因為有一些根本性的制度也沒有動，力度掌握到大家能接受，有充分的依據，而且很多是經過了基層的實踐，就是叫做試點，取得了經驗，沒有什麼風險，這樣的一種有比較高的共識程度的內容就寫進去。

當然這也有差距，學者們提出來的意見可能力度更大一點，而最終通過立法機關人大常委會立法機關的表決通過，最終的這個文本當然和學者提出的意見相比有一點差距，但它也是有足夠或者最最需要的共識，這樣以來才獲得了通過，就是成熟的、適度的、有充分的依據和理據的，能夠管用的，按照這樣的原則來進行了修改。最後終於了共識，堅持了成熟、適度、有據、管用的原則，實施了61處的修改，增加了幾十個條款，而且涉及到整個制度體系，《行政訴訟法》是一個完整的制度體系，幾乎每個部分都涉及到了，應該説它的範圍和力度還是不小的，這是我們的看法。

2014-11-06 15:49:47
中國網:
您覺得這其中最大的看點是什麼呢？

2014-11-06 15:53:04
莫于川:
這次總則有修改，比如立法的目的，把解決行政爭議這麼一個立法目的寫進去了，我們花那麼大的司法成本建立這個制度和運作這個制度，我們要幹什麼，把爭議化解掉。

第二，我們的立法目的過去要監督和保障行政機關依法行使權力，這次只寫了監督，沒有寫保障。因為行政機關是強勢，司法機關又增強它，那我們的相對人就更弱勢了，它有這樣的一些改動。

第三，受讓範圍擴大了，一部分的抽象行為都納入進去了，規範性文件。這種抽象行為納入審查的範圍，對基層各地地方政府和行政機關，當然還包括我們國務院的一些部委，對他們行為的一種要求就比較高，就會促使它謹慎行事。

第四，主體，誰當原告，誰當被告，這個就比原來豐富很多了。我們的訴訟程式和制度就更加嚴密了。還有證據制度更加完善，比如説過去叫做電子數據證據，這和傳統的證據類型是不一樣的，因為這是高科技、網路化時代，那麼這個專門作為一個證據類型把它提出來。還有我們的裁判類型。過去我們的裁判類型很少的，只有幾種裁判類型，現在更加豐富化了，能夠有更加豐富的一種形式來保證相對人的合法權益。

最後是執行也有力度了，如果敗訴的行政被告就是行政機關，做出那個行為的行政機關，如果它敢於藐視我們生效的裁判文書，那麼對它有相當大的制約力度，要追究它的責任，使得我們司法機關的裁判能夠更好的具有執行力。這些方面，通過這個修改就有很大的調整，總體上它的創新點還是非常多的。儘管它還是不夠理想，但是它往前大大的前進了一步，如果把這些創新點很好的執行到位，我自己的一個判斷，它就會使得我們“民告官”的行政訴訟制度的實際執行效果會大大提升出來，由此産生更好的依法治國、追求公正的一個效果，我是這樣一個預判。

畢竟，是經過那麼多年的運作以後，我們的行政訴訟制度等於現在是一個比較沉悶的階段，不能提升，又不能停下來，等於有點進退維谷，平平淡淡，大家都有所不滿意。這麼一個狀態使得它可能有一個比較大的提升，這是我們的期盼。

2014-11-06 15:53:14
中國網:
10月20日至23日黨的十八屆四中全會召開了，您覺得四中全會的精神在這次《行政訴訟法》修改當中具體體現在哪些方面？

2014-11-06 15:57:49
莫于川:
我覺得影響很大。因為四中全會醞釀很長時間，是2014年1月份黨中央做的決定，要由四中全會專題研討全面推進依法治國的重大問題，這是中國共産黨歷史上可以説第一次專門開一次中央全會討論“依法治國”的問題，這麼重大的一個事件和工作推進了很長時間，從1月份到10月下旬才通過，一直在推進這個工作，這是習近平總書記親自擔任組長推進這個工作。

由於差不多9個多月的時間一直做四中全會決定的起草工作，而同時我們《行政訴訟法》的修改也在這期間進行了“二審”“三審”，全面徵求意見，因此，《行政訴訟法》的修改涉及到司法的部分，而且這也是我們四中全會17000字的《決定》所提出的六項重大任務中，其中的第三項就是司法工作的問題。所以，四中全會的決定的很多內容，實際上在整個過程中對於《行政訴訟法》的修改産生了直接和間接的引導和指導作用，這當中有非常多的內容，就是四中全會的這些決定當中表述，實際上已經影響了指導了我們修改後的《行政訴訟法》，其中有幾點我覺得是一些具體體現。

比如，公正的問題，四中全會提出“公正是法治的生命線，司法公正對於社會公正具有重要的引領作用”，這個判斷。還有“司法不公對社會公正具有致命的破壞作用”，像這樣一種命題和這樣一種表述，我們中國共産黨的歷史上所有的會議，所有的重要文件還沒有提出過，這是第一次。而這樣一個基本的判斷方針提出來，有利於我們建設法治制度，對修改工程有很大的作用，一定要保證公正，司法公正中肯定是包括行政訴訟工作的公正。所以，我講這一點影響非常大。

2014-11-06 15:58:07
莫于川:
還有一個表現是干預司法的問題。領導幹部過去干預司法的問題一直存在，一個企業一個公民起訴政府機關，政府機關可能通過各種方式去發生影響，影響到法院公正的裁判案件，那我們提起訴訟的行政原告的公民、企業會怎麼想，他認為你肯定不公，他就不相信你，他連起訴都不願意起訴，他不告你了，那怎麼辦？他自己受到傷害怎麼來解決，可能就通過法外解決了，那法外解決的社會成本就會很高了，各種各樣的情況。所以，這次規定了領導幹部要插手司法案件、干預司法活動，要給它有記錄，有同胞，要進行責任追究，領導幹部干預，我要記錄在案，有通報，發現問題要進行追究，特別有一些案件要責任倒查，最終追究誰這樣干預使得裁判顯得不公，造成了群體性事件或自焚事件，最後要問責問到來干預的領導幹部那兒，這對保證司法公正非常有好處。

此外，四中全會專門談到的立案難，四中全會專門談到人民法院應當受理的案件都應當有案必立，有訴必理，保障當事人的訴訟權。因為受案難是過去我們非常大的問題，能不能訴訟，至於你最後裁判的滿意不滿意是另外一回事，關鍵能告狀，要立案，要能成為被告，這一點我們要保證他們的訴權。第二，行政機關要依法出庭應訴，你當了被告，你這個首長要出庭應訴。過去根本不管，甚至缺席，這對法院是非常不尊重的。所以出庭應訴也好，妨礙司法機關依法執行司法權也好，藐視法律權威，局部執行判決這次四中全會規定了要追究責任，甚至達到了犯罪要追究刑事責任，這樣的一些規定非常有力度。還有公開透明陽光司法的問題也有專門的規定，過去“民告官”的官司提出來以後，最後裁判文書見不得人，現在要求陽光司法，要拿出來給當地老百姓和全國人民評判你，就不敢恣意妄為。

2014-11-06 16:03:28
莫于川:
最後，明確了檢察機關行使監督權，監督刑事案件、民事案件包括“民告官”的行政案件。行政訴訟也要進行監督，而且監督制度行使監督權要完善。這次專門提出要完善，完善就要相應建立一整套制度，可能就有利於行政訴訟法這次修改以後，那麼多的改動之處最後的實施就會有更好的環境。前面我提到了環境問題，各級黨委不重視這個問題，怎麼去保證司法公正呢。所以這次四中全會專門做出了明確的規定，對我們的《行政訴訟法》這麼一個“民告官”的重要的法律制度的實施創造了各方面的有利條件，很有意義的一件事情。

2014-11-06 16:06:54
中國網:
任何的“民告官”的官司對於百姓來説都是一件成本特別高的事情，在您看來“民告官”的案件究竟難在哪兒呢？

2014-11-06 16:08:33
莫于川:
首先是觀念滯後，觀念沒有跟上。我們經常講一句話，辦任何事情第一要有好的制度來保障它，同時還要有好的觀念。我們講制度創新一定要和觀念更新相結合，沒有觀念的更新想不到去建立和完善這樣好的制度。有了好的制度，不能實施到位，達不到制度設計的目標，這個我們學者把它叫做好經也會被歪嘴和尚念偏。

一定要提升觀念，過去為什麼觀念滯後呢？道理非常簡單，中國過去長期封建主義，那個民不能告官的，只有官去處罰民，除非官員的個人行為你去告他，一個縣長的離婚案件、傷害案件或者偷盜的行為，誰要告都可以告，但它作為一個機關，它是一個行政首長，在職務上，你告一個機關告一個首長行政職務上的行為沒法告，過去是這樣的。我國也是在上世紀的才有了第一次的“民告官”，當然過去也能告，就是向上級機關告，行政復議制度，一般的投訴，而不是向司法機關告，司法機關就要是行政訴訟制度才行。所以觀念問題是最大的問題。難就難在這個地方。還有剛才我們提到的各種各樣的原因造成的受案難，這是一難。

2014-11-06 16:08:48
莫于川:
還有過去的制度設計，它對於我們的行政機關依法行政和法院的司法能力是有一個判斷，有一點不自信，或者説不放心，顧慮比較多。給司法機關的權力是有限的，對行政機關當被告以後會不會造成行政管理工作的效率的影響，影響它的效率和影響它的權威，有一點顧慮，所以在修改前的《行政訴訟法》，1989年制定出臺這部法律時的那種認識就是有顧慮、有保守，沒有規定太多，怕承擔不了，影響我們行政管理的工作。所以，你看過去有些行政機關的行為就沒有納入受案範圍，法院管不了。制度設計上有這樣一些顧慮。

還有一個很大的問題，比如説法院已經發現問題了，能不能糾正呢？過去一般不糾正，只是撤銷，讓當了被告的行政機關重新自己做修正，只有極少數的情況才由法院變更判決。所以，制度設計上力度不夠，覺得法院能不能審是一個擔心，審了以後能不能很好的處理，都是一些擔心。正是因為這樣，所以我們過去的制度設計以後，我們行政相對人這個公民，這個法人，這個企業還有其他的社會組織，你要告政府的時候就要反反覆復的很猶豫、很擔憂，我花了很大的成本，能不能立案，能不能告，立案以後會不會有很多的干預，能不能達到預期效果。

2014-11-06 16:10:40
莫于川:
還有一個問題是風險，這種風險叫做特殊風險。我告行政機關，即便我勝訴了，我成了勝訴的原告，行政機關被我告敗了，會不會它給我穿小鞋呢？我是官司勝了，叫做生意就輸了，在這個行政區域當中我還要生存發展，那個行政機關老給我穿小鞋，打壓我，封殺我，我不是吃虧吃大了嗎？所以我們叫做行政訴訟原告的特殊風險，這種特殊風險為什麼有呢？就是我們叫做政企關係和政社關係、政市關係，政府與企業、政府與市場、政府與社會的關係沒有理順，等於政府機關高高在上，企業是我的馬仔、附庸一樣，政企不分、政市不分的情況下，政府很容易干預市場給他穿小鞋，通過各種方式打壓它，企業有它的考慮，我遇到這樣一種特殊風險我何必告狀呢？我不告狀，雖然我自己的權益沒有得到依法保護，可能走一些特殊的渠道，我個人受了損失，但還有更大的損失很多人沒有認識到。對於行政訴訟提起來以後，花了風險和成本提起來以後，但獲得一個很好的成果。一個功能，那就是我們司法機關才可以去審查這個行政機關的行為，因為只有原告提起訴訟才能立案，立案才能審查，審查以後司法機關對行政機關的權力進行監督，促使它依法行政，這是我們《行政訴訟法》法律立法目的之一，可是這個立法目的如果原告都不敢起訴，沒有原告了，行政機關更無所顧忌，這是很不利的。所以，我想這種特殊風險必須要通過經濟體制改革、政治體制改革、社會管理體制改革的一種深化才能解決，這種解決以後，“民告官”運作才可能到位，才可能産生更好的效果。所以，這樣看起來為什麼説是一個成本很高呢，這個成本是這樣理解的，它不光是打官司請律師的代理費，它有我剛才提到的那種特殊風險，就是我們説的訴訟之外可能將承擔的一種風險，這就是一種社會成本。

2014-11-06 16:11:45
莫于川:
當然還有干預成本，我打這個官司以後，本來我可以不請律師，或者只請一個律師，可是干預很大很多，逼著我請更多的律師甚至還要請律師團來打官司，這樣增加一些成本，但這個成本不是最重要的，最主要的是綜合成本很高，影響了積極性。

2014-11-06 16:13:27
中國網:
我們具體來看，您剛才提到了受理範圍的問題，這次修改後的《行政訴訟法》擴大了行政訴訟案件的受理範圍，特別列舉了一些行政行為列入受理範圍的，就這塊給我們解讀一下？

2014-11-06 16:13:49
莫于川:
受讓範圍的問題，行訴界最近很多年，包括我，人大法學院提出的修改方案連續好幾稿提到了人大法工委，我們的基本意見都是哪些行為納入受讓範圍，採取很多西方法制國家的那樣一種做法，就是概括性的規定。行政機關的行為造成了行為相對人的權利的傷害，而且只要有聯繫因素，只要能聯繫到行政機關，我的傷害是你造成的，對不起，起訴原則都受理，這叫做概括性的規定，這樣的範圍特別強。此前我們的立法的模式是列舉式的，主要是人身權和財産權，列舉了幾種就是幾種，沒有列舉的都不行。但我們公民、企業、其他組織應當受到法律保護的權利是很多的，憲法賦予了很多權利，只保護這麼幾種行不行呢？過去考慮到範圍擴大那麼大，能不能保護下來，還有很多顧慮，所以這樣一種狀況，我們希望這次修改概括性的規定就算了，但這次沒有做到，還是列舉式的，它的範圍就不可能特別寬。但因為我們的立法是這樣的，列舉一部分還留下一個開放的口子，只要法律法規規定的就可以，那麼就是半開放。這次也是列舉，雖然沒有做根本性的改革，表述的模式沒有變，但列舉的範圍增加了。過去一直想立案，但是被行政機關的干預和法院的顧慮一直不能很好很順利立案的內容，比如房屋土地、徵收補償等等這樣一些行政爭議，那麼這次很明確的列舉出來了十多種，一一列舉，使得列舉的範圍更寬，也比較明確，而且一旦列舉出來往往都是比較容易立案。

2014-11-06 16:14:16
莫于川:
這次明確規定了，基本不能再有各種方式和各種理由，把已經基本符合法律規定的，找各種理由擋在法院門外，是不允許的。立案制度這次做了明確的規定，而且我們前面提到了十八屆四中全會的決定裏也對保障訴訟權的問題做了規定，這樣一個重要的決定對我們各級法院還有我們的法官，應該説就具有一種指導作用。黨中央專門的文件都提出了這個要求，而且最後細化到法律當中，後面還有司法解釋，當然就會更有利於來解決立案難的問題。所以，破解立案難，我覺得這一次的擴大，儘管不是那麼理想，但是已經明確規定了類型，列入爭議的類型範圍應該説還是非常有意義的，對於解決立案難、審理難、執行難的這些老大難的問題，應該發揮積極的作用，這是一個基本判斷。

2014-11-06 16:15:31
中國網:
我們為什麼要在這個法律中專門列舉這樣的一些問題，比如像違法集資，包括您説到的房屋拆遷，為什麼要列這樣的問題呢？

2014-11-06 16:18:30
莫于川:
兩個原因，就是叫做人民群眾反映最強烈，社會反映特別大，特別是列舉出來的這些案件，以往的經驗教訓是容易引起群體案件，涉及人數眾多，傷害特別重，比如房屋土地，一戶農戶或者城市的居民，他的房屋和土地基本上就是他的命根子，祖祖輩輩住這個地方，突然就是一個通知，也沒有商量，而且標準極低，往往是當地的市場價格的十分之一或者幾分之一，甚至十分之一都不到的價格把人家趕走了，任何一個人都不能接受的，沒法接受。生活的保障一落千丈，這就成為了社會不穩定因素，而且他據理力爭，這往往涉及到眾多的人數，一個拆遷一個開發區搞一個公共項目，一拆就是幾十戶，上百戶，上千戶，這樣的沒有解決好，本質是政府機關與民爭利，這個傷害特別大。過去曾經表現出來，這一類的容易引起群體事件的，普遍性帶來傷害的這樣一些做法，過去有一種教訓在裏面，那就是一些地方的國家行政機關，和地方法院聯手做出一些規定，這種不受理，那種不受理，等於就把法律規定的很好的制度，中央的這種立法和國家的立法到基層截留了，根本就立不了案了，這種情況是比較普遍的。

剛才你提到的集資，勞動爭議，國有企業改制，那麼多的下崗職工，突然地方法院和政府的部門聯手説不納入受案範圍，以往有這樣的教訓。所以這次為什麼把這一類的案件要點出來，是容易帶來普遍性的傷害，特別影響政府形象。所以，必須要這樣來規定才有利於保護我們的訴權。

2014-11-06 16:18:57
中國網:
我們知道訴訟法的特點，一個是訴訟雙方地位要平等，還有整個訴訟程式的設計要公平，地位平等和程式公平怎麼來理解呢？具體到《行政訴訟法》這次的修改中，對於保障這兩點的實現有沒有一些條款？

2014-11-06 16:22:28
莫于川:
有的，這次規定了。我們的訴訟是原告提起主動權，首先程式的設計上是主動權在原告方，我提起，你不能來告我，因為你是可以執行的。所以，在程式制度上是傾斜，一是説追求平安，但實際上是更有利於原告，就是行政相對人，公民、法人、其他組織，有利於它。為什麼會這樣？一方面是説訴訟雙方地位要平等，訴訟程式的設計要公平，實際上從制度的設計上其實是傾向於原告方的，只有這樣才能真正做到平等，原因在什麼呢？就要放到行政訴訟案件的源頭去看，為什麼會有行政訴訟案件呢？就是因為行政機關的管理、執法或者是服務行為，它帶來一種傷害，就是它違法侵權了，這是它的源頭。

它為什麼違法侵權呢？就是在行政管理過程中，行政機關是主動方，這個時候它和我們管理的對象公民、法人、其他組織在我們行政區域之內是我的管理對象，這個時候它往往是不平等的，行政機關是管理者，而被管理者或者叫做被處罰者、被約束者是我們的公民、法人、其他組織，在這個方面其實行政機關是高高在上的，那麼我們行政相對人是很被動的，這是一個制度的設計。

2014-11-06 16:22:47
莫于川:
實際運作中産生糾紛以後就送到法院來了，送到法院我們就要給原先很被動的行政相對人以更多的主動權。所以，告狀是主動的，而且制度設計也傾向於它。比如説我舉個例子，證據制度，我們一般的案件叫做誰主張誰舉證，民事訴訟是這樣，但到了我們行政機關這裡是我主張，你舉證，我是原告，我提起一個主張，你的行為違法了造成我的傷害，被告行政機關拿證據來，是這樣一種舉證責任倒置，為什麼會這樣？因為你是管理者，很多的執法記錄都在你那兒，你是優勢方，包括證據和很多方面你是優勢方，如果雙方都拿證據，明顯我拿不到，我是弱者，你是強者，立法傾向弱者，被告舉證，這個程式是這樣設計的。

所以，我們看是傾向於原告，好像對被告有所有點不公，我們要平衡，追求雙方地位平等，那為什麼加重了被告的責任，原因是在於在前面漫長的行政管理過程中，行政機關是優勢，因此這樣一種制度安排恰恰形成了整個行政法律制度總體上看是平衡的，對雙方的權利的照顧和安排，或者説對我的主張的實現是一個比較平衡的安排，這樣處理以後能夠保障法律的公正和執行力，否則的話，比如你要是像一般的民事訴訟那樣誰主張誰舉證，因為我原告是被管理者，比如你要處罰我和拘留我，我跟著就失去人身自由了，我哪拿到證據呢，我一告狀拿不到證據就敗訴，那就不利了。

所以，對制度的有效實施還是要在制度設計上考慮平等，要追求平等，同時還要考慮一個傾斜，這樣考慮總體上的一個平衡，這是制度上的一個基本的考慮。

2014-11-06 16:23:47
中國網:
雖然是這樣，但是“民告官”還是一個比較特殊的案例，對於這個過程當中的司法公正和法律執行力的保障，您個人有什麼建議呢？

2014-11-06 16:25:07
莫于川:
我覺得現在的規定還是不錯的，對於我們行政訴訟的原告方也做了明確的規定而且加以保護，具體在執行當中，可能表現在執行當中，執行當中如何來保證訴權，保證法定的訴訟權利得到實現，這是非常主要的。如果不能保證就會導致“信訪不信法”的問題，走到那一條路上。

如果通過這一條法定訴訟程式，其實訴訟程式是有成本的，這對各方都是有成本的。法院審理，裁判的法院中立者有成本，被告行政機關也有成本，它要應訴，我們的行政機關首長要應訴，這也是成本。原告也是有成本的，我和行政機關打官司很容易得罪他。還有其他方方面面的成本，所以如果花了這麼多的方方面面的成本，如果最終的結果，比如説你裁判不公，或者不能很好的執行，或者整個訴訟過程中一邊訴訟一邊就打壓，比如行政處罰的，我還沒有等到最後的生效裁判我就處理你了，誰還敢告呢？這樣一種制度就不能實現它的制度設計目標，因此我們對這次的修改，比如説對被告提出了要求，比如你不能妨礙訴訟，妨礙訴訟要給你制裁，要問責。比如我要提司法建議，你的處理不對，你表現出來是對法院的不尊重，我可以提司法建議。司法建議提到你的監察機關和上級機關，對具體在辦這個案件的人或者原先做出具體行政行為的那個公務員，對他肯定是不利的。為什麼呢？上級機關接到了司法建議，監察機關接到司法建議一定會採取措施，對你被告的行政機關和直接的責任人員、領導人員肯定是非常不利的，他就要掂量掂量，我何必呢，如果他考慮這些因素以後，何必還要想盡一些辦法，我的同學在法院工作，找這個工業去封殺和打壓，去搞官官相為，何必呢？

還有我們前面提到的倒查，其實合議庭的法官一定要明確，他想依法裁判，結果受到干預，他要記錄在案，要通報，最後倒查，最後還是查了一個水落石出，當然這個制度要實施到位，那麼我們打算去干預的首長和工作人員一定要掂量再三，這樣就相對會好一些，對我們整個制度設計目標的實現就有好處了。

2014-11-06 16:25:43
中國網:
其實我們一直在説行政機關不能干預法院的審判，不能干預法院的立案，是不是還需要一系列的配套制度來保障，對於這方面您有什麼建議？

2014-11-06 16:36:46
莫于川:
保證立案，比如説他這次明確規定了，符合條件必須要立案，不立案上級有一個督察制度，你不立案就算了，但我們上級法院一旦接到這個投訴，指定再審或者移送管轄，把你撇開了，我們到其他地方去審理了，以後對你，你這個法院怕麻煩不想受理的，那你麻煩了，你最後肯定也會被問責。

還有在受案保障問題上還有一些措施，就是公開的問題。因為你要公開，因為整個的司法權過程的公開，當然除了保密的部分，比如説需要不公開審理的部分不公開，但所有的，我每年立案多少，因為什麼原因沒有立案，還有我的裁判文書都要公開，這個公開是非常有力度的一個方面。

我們希望更多的人走利用法律武器來維護自己的合法權益的法定渠道，而不要走其他成本特別高的渠道。比如我要走信訪，也可以，但你選擇走信訪一般是比較輕微的違法侵權，如果你又要走信訪又要走司法，這樣的走法使司法的權威性受到了影響。比如我們走了司法，假設我們信訪那邊受理了，而且信訪那邊還給你改變了判決，我們法院做出的生效判決的權威性就沒有了，這是非常大的一個問題。所以，不管是立案、審理還是後面的裁判執行，這幾個方面都是在保證，讓全社會所有的主體都相信並且積極的運用“民告官”這樣的行政訴訟制度，運用制度的力量來解決糾紛，而且糾紛都要化解，糾紛不化解一定會積聚，這種不穩定因素積聚起來就會引起社會系統的混亂和爆炸，成本就會非常高，特別是群體性事件成本會非常高。

所以，我想引導大家，這種制度性事件展現給大家的意見，説是通過“民告官”這樣的行政訴訟制度特別是它當中已經改進後的這樣的制度安排，使得我們主觀上感受到受到傷害和受到侵權的這些公民、法人和其他組織，你們應該積極的去用法律的平臺，走這個程式，來維護自己的合法權益，這樣是成本相對比較低一點的，是這樣一種導向。

2014-11-06 16:37:28
中國網:
您剛才也提到了，其實在百姓當中一直存在“信訪不信法”的現象，這次《行政訴訟法》的修改對於這個現象是否會有緩解呢？

2014-11-06 16:38:31
莫于川:
應該有。這有一個背景，因為中共中央辦公廳和國務院辦公廳在大致一年以前已經發了通知做出安排，以往那種現象，就是信訪案件有些時候是屬於涉訴的，對於又是訴訟案件又是信訪案件，這樣混在一起，不正常的加大了人們的預期，這樣形成很不合理的一個情況，這個情況人們把它形容為信訪部門成了最終的，也是最高的糾紛解決機構了，那這樣效果就非常不好。而那個通知就已經説明清楚了，等於你要分流，你走訴訟就走訴訟，你走信訪就走信訪，不要混在一塊，兩頭都沾，這樣不利於我們樹立法律的權威。我們不能説信訪制度不是法律制度，信訪是有信訪條例，它也是一個法律制度，但信訪制度是針對一些個別的輕微的問題，還有極端個別的問題促成它的解決，所以從這樣一種制度設計目標來看不能包打天下，而構成了人們的不正常的期望值，也是和有些地方黨政領導對這個制度沒有認真理解，他看似做了好事，解決了個案公正，但最終使得司法的權威性受到影響，大家一窩蜂的涌到了信訪部門走信訪道路，而對司法這麼一種合理、有效的而且也是成本較低的程式制度和平臺、路徑不去運用，就要防止這樣一種不正常狀況，這次也明確做出了制度設計。

我想行政爭議本身來説其實有幾條路可以走，比如可以復議，行政機關上級糾正下級的錯誤這個可以走，再就是走司法程式，尋求司法機關來判斷是非加以解決，還有比較輕微的可以走走信訪，但一旦要做到分流，明確自己的本份，什麼性質的爭議和矛盾用什麼樣的方式來加以解決最合理，我們要有效的利用司法資源，這樣就比較有利於從較低成本的創建一個和諧社會，這次從這些方面至少能往前走那麼一兩步。

2014-11-06 16:38:43
中國網:
您覺得我們應該從源頭上怎樣消解“民告官”，預防和化解這個爭議？

2014-11-06 16:39:31
莫于川:
行政爭議的化解是更源頭的問題，我們怎樣解決行政爭議，使它得到很好的解決。政企關係、政民關係、政市關係能夠恢復到平和和協調的狀態，但我們希望最好不要産生這樣的爭議，你提到的是這樣一個問題。這是我們作為各級人民政府和行政機關，可能有一個行政的觀念問題，我們既是管理部門，也是行政執法部門。服務型的政府和服務型的管理機關，最重要的目的是什麼，這是很原始和很源頭的本質上的問題，不是單純為了樹立我們自己的權威，別人都怕我們，我非常了不起，我高高在上，如果靠這個那就等於是把法律制度當成自己利用的一個工具，而去收拾老百姓，這樣一來永遠會産生矛盾，而且越産生越多，越産生越激化激烈。這樣的叫做行政爭議是沒有辦法解決完的，設計再多的制度也不行。

所以就要轉變觀念，從單純的管理型政府機關變成一個服務型的政府機關，這可能是更加主要的，這叫做以人為本，關注民生，服務為先，追求的是公民、法人應有的權力，憲法法律賦予他的權利，得到最好最充分的實現和保障，這是我們的目標。如果這樣走，這樣來處理一開始在源頭上就會産生一個效果，減少了糾紛的産生，化解了糾紛的壓力，它相應就比較小，因此在處理行政管理、執法服務的過程中，我們的行政機關和公務人員就應該有服務的觀念。比如説管理過程中儘量是柔性管理，而不要動輒就非常剛性的，容易帶來傷害後果的這些剛性行為，這也就會選擇要形成以人為主，剛柔並濟的管理方式，減少一種傷害。

積極的為公民、企業、社會組織的發展創造一些條件，提供更好的服務，它發展起來了對我們政府機關就有更好的一種認知，它相信你，感激你，你自然就有了權威，這個權威不是靠自己用拳頭打出來的，是靠自己的服務行為，你幫助別人發展，樹立起別人對你的信任，這樣的權威是我們希望産生的，過去把這個叫做化解社會矛盾，減少社會矛盾，而且把這些矛盾化解在萌芽之中，這樣好一點。

2014-11-06 16:39:42
中國網:
最後一個問題，您覺得這次修改後的《行政訴訟法》還存在什麼缺憾嗎？對於未來的實施您有何期待呢？

2014-11-06 16:40:55
莫于川:
應該説總體上還是覺得不錯的，因為要形成足夠的共識才能進行這樣的修改，才可能獲得通過。從這個意義上説，還是感覺到不錯的。

當然有些不足了。我的看法，在這部法第一條立法目的中做了一些調整，我們的建議是把保護公民法人其他組織的合法權益擺在最前面，而不是簡單解決爭議放在前面，為了更好的訴訟，第一要保證法院來裁判案件放在最前面，而把公民、法人、其他組織我們叫做相對人放在最前面，這個是我們的基本的目的，也是一個立法精神。

此外，行政法院，專門的法院建立起來更好一些，使得我們的專業性水準能夠提高。

還有在管轄過程中，誰來管轄這個案件中的公民的選擇權，不能説為了減少地方政府不正常的干預，我們就只是由上級的一個，比如説越級審理，異地審理等等，但是這個選擇權還是應該交給相對人來選擇，為什麼呢？因為他有時候抱著試試看，我打打官司再看，我在縣裏面就告縣政府，我不願意到市裏去，是這樣一個情況。

最後，公益訴訟的問題也應該提到，這樣使得普遍性的問題能夠更好更有效率的解決。

2014-11-06 16:41:05
中國網:
感謝您做客我們的節目，由於時間的關係，本期的節目就到這裡結束了，感謝各位網友的收看。再見。

2014-11-06 16:42:25
中國網:
（責編：寇萊昂文字：佟靜主持：孫婉露導播：李哲攝影：李佳攝像：高聰宗超）

2014-11-06 16:42:39