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嘉賓介紹
- 胡靜：中國政法大學民商經濟法學院教授
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活動描述
文字內容：
長期以來，環境違法處罰設置上限，幾十萬、幾百萬元的最高罰單，表面上看起來有震懾力，但相對於違法所得，往往只能算是九牛一毛；違法成本低，導致環保違法案件有增無減。
今年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《中華人民共和國環境保護法（修訂草案）》。新環保法針對環保領域長期存在的“違法成本低、守法成本高”的問題，進一步加大了對違法行為的處罰力度，第59條規定了按日連續處罰這項全新的制度，因而被譽為“史上最嚴”的環保法。
新環保法將於明年1月1日起施行。為配合其施行，環保部近日發佈了《環境保護按日連續處罰暫行辦法》及查封扣押、限産停産、資訊公開等4套具體辦法，並在中國環境網上公開徵集意見。中國網邀請環境法學領域的專家——中國政法大學教授胡靜對實施細則進行解讀。
2014-10-24 09:43:28
各位網友大家好！中國訪談·世界對話，歡迎您的收看。為配合“史上最嚴”新環保法在明年1月1日起施行，環保部近日發佈了《環境保護按日連續處罰暫行辦法》及查封扣押、限産停産、資訊公開等4套具體辦法，並在中國環境網上公開徵集意見。中國網邀請環境法學領域的專家——中國政法大學民商經濟法學院教授胡靜做客《中國訪談》。
您好胡教授！
2014-10-24 14:23:13
你好，主持人！各位網友大家好！
2014-10-24 14:24:31
環保部近日出臺了以《環境保護按日連續處罰暫行辦法》為代表的四個文件，這四個文件出臺的背景是什麼樣的？
2014-10-24 14:25:32
今年4月份全國人大常委會出臺了新的《環境保護法》，這部法在明年1月1日生效，這樣一部法屬於我們環境保護領域的基本法。這一基本法由於它的定位，所以對很多的問題不可能説像一些具體的單行法或條例規定得那麼清楚，這樣就需要把它落到實處。某種程度上可以説，《環境保護法》受到的評價比較高，但如果説僅有這一部法，它有一些新的具體的制度或者措施落不到實處，這個法恐怕也只是一隻沒有牙齒的老虎。這樣的一些實施細則就會使這些老虎長出牙齒。據我所知，環保部為了配合這部法的生效，他們擬定了54個專門的問題，這54個與落實《環境保護法》有關的問題就分配給相關司局去製作實施細則，這些實施細則當中的四個，就是今天我們要和大家一起討論的四個文件。
2014-10-24 14:26:22
這四個文件目前正在網上徵集網友的意見，大家可能會問，在暫行辦法出臺之前，我們對一些違法排污現象是如何進行處罰的呢？
2014-10-24 14:28:23
我國對違法排污的現象有一整套相對比較完善的處罰措施，為什麼還要增加“按日計罰”呢？按日連續處罰主要是針對這樣一種情形，就是“拒不履行改正措施或者改正義務”的這樣一種行為，你這種違法狀態持續一天，你的罰款就與日俱增，這樣對違法者形成一種強大的心理震懾，迫使它主動改正違法行為。
在此之前，我們基本上對已經發生的違法行為實施制裁，對拒不執行行政機關的這樣一些決定的往往缺乏有效手段，這一塊可以説把這方面彌補上了。我們搞“按日計罰”，也是在重慶、深圳這樣一些地方的實踐基礎上，最後做了這樣一個選擇。
2014-10-24 14:31:42
之前可能由於處罰力度不夠大，造成企業守法成本比較高、違法成本比較低的現象，這也可能加大了企業違法的現象。現在新修訂的《環境保護法》第59條規定了按日連續處罰這一項全新制度，可以説提高了違法的成本，對於這項制度的具體的內容您怎麼看？它有哪些亮點？
2014-10-24 14:49:52
這個細則主要針對的是拒不改正違法行為的這樣一種情形。在《環境保護法》第59條做了這樣一個規定，但它具體適用的程式、整個的過程缺乏一些具體的規定，所以這種情況下為了使第59條具有可操作性，就制定了這樣一個細則。這個細則一旦生效就面臨這麼一種狀態，打個比方説，如果某個企業的違法排污行為被處以10萬元的罰款，責令改正，但它沒有改正，它的違法狀態多存在一天，每天就會增加10萬元的罰款。顯然這就會極大地提高違法成本，這就會督促企業主動停止違法行為。我想這就是第59條包括它的實施細則的亮點。
2014-10-24 14:53:31
您認為第59條的內容規定是否週全，有沒有需要補充的地方呢？
2014-10-24 14:54:50
我也看了這樣一個細則，這個細則應該説總體上都還是比較完備的。如果説有一點美中不足的，就是它恐怕對於復查之後，對於“按日計罰”如何執行這塊稍有欠缺。我們也注意到，一旦被責令改正之後，它沒有改正，就要進行復查，復查之後又沒有改正的，下一步應該怎麼走，按照這個細則是再來一次復查。我想在這個文件中對於復查的次數恐怕應該做出一個限定，尤其是到了什麼情況下，就應該申請法院強制執行，這一點在最後的程式上還稍微有一點點欠缺。
2014-10-24 14:55:04
就是説再細緻化一些？
2014-10-24 14:55:58
對。
2014-10-24 14:56:06
其實這個《環境保護按日連續處罰暫行辦法》對環境的處罰範圍也進行了規定，能否介紹一下哪些企業的哪些行為是在該處罰的範圍呢？
2014-10-24 14:58:22
按照規定，這個行為要具備兩個特徵：第一，這個行為是一個排污行為，如果一個單純的建設項目未批先建但沒有排污的話，這種行為就沒有納入到《環境保護法》中的“按日計罰”中，第一條是排污行為。第二，接受罰款的處罰。在這兩個條件下，責令改正之後拒不改正的，這個時候要適用“按日計罰”的這樣一種條款。我們注意到這樣一個實施細則列舉了一共是七種情形要接受處罰，應該説這七種情形只是一個列舉，但是並沒有完全窮盡所有的需要接受“按日計罰”的情形，但凡是法律法規規定的受到罰款的處罰，被責令改正之後拒不改正的，而且這樣一種行為是一種排污行為的話，那麼都應該接受處罰。
2014-10-24 14:58:35
除了“按日計罰”的辦法之外，環保部還同時發佈了查封扣押、限産停産、資訊公開三種辦法，請問這三種辦法和“按日計罰”之間是怎樣的一種關係呢？
2014-10-24 15:02:18
這四個文件應該説都是與一線執法隊伍怎麼運用《環保法》有密切關係。這四個文件實際上都是由環保部下面的監察執法隊伍來運用的。其中“資訊公開”這一點與“查封扣押”、“限産停産”以及“按日計罰”稍微距離遠一點點，為什麼這麼説呢？因為“查封扣押”“限産停産”“按日計罰”都是針對排污行為採取的措施，而“資訊公開”針對的是企業資訊公開的義務，所以有一定的差別，但是它們都會統一在環境監察執法人員具體的執法活動中。
2014-10-24 15:06:01
所以這個關係是有機關聯的。
2014-10-24 15:07:48
對，相互關聯的。
2014-10-24 15:08:14
其實“按日計罰”雖然評價比較好，大家覺得對違法的處罰力度可能會更厲害了，但也有人可能會認為它處罰再狠也只是一種行政處罰手段，我們知道去年的時候全國最高檢和最高法也出臺了一個相關的司法解釋，您認為這兩者之間是怎樣的關係呢？就是行政處罰和我們的刑事處罰？
2014-10-24 15:08:22
“按日計罰”是針對一種行政違法行為，去年“兩高”（最高檢和最高院）聯合發佈了一個關於環境污染犯罪的司法解釋，這個司法解釋主要是對違法者課以刑事責任。應該説一個是行政責任，一個是刑事責任，兩者相互配合，共同制裁違法行為。我們的“按日計罰”主要是一個經濟責任，對於刑事責任來説更多的偏重於人身自由的限制。有一些企業包括一些企業的老闆往往對經濟處罰未必特別在乎，但是對於人身自由的限制（就很在意）。另外，包括我們的法律還規定了行政拘留的幾種情形，行政拘留的這樣一個實施細則，我也參加過一次討論，但在這次徵求意見當中並沒有列出來，為什麼呢？因為行政拘留這一塊是環保部和公安部他們一起做這件事情，所以這次就沒有在這一批（細則）當中對外徵求意見。所以我想，“按日計罰”主要側重於財産法，行政拘留包括刑事處罰肯定更偏重於人身法。
2014-10-24 15:08:58
對於未來這兩者如何更好地結合，您有什麼好的建議呢？
2014-10-24 15:15:39
在這裡，我想很多的違法行為可能同時既觸犯了一些行政的法律義務，可能既要接受“按日計罰”，同時也有可能觸犯刑法。如果我們的環保部門在執法過程中發現一些違法行為有可能觸犯刑法，這時候就應該把這個案件移交給公安部門，由他們調查後看能否提起刑事公訴。
2014-10-24 15:16:16
這是包括公安部門、環保部門、檢察院相互配合的事，還是比較複雜的。
2014-10-24 15:17:00
沒錯。
2014-10-24 15:18:38
其實新環境法，我們談到了執法，它也賦予了環保部門一個執法的權力，説明環保部門執法的責任更大了，這個現象在各個法律中普遍存在，就是執法的難度比較大，包括一些企業也沒有那麼自覺，在這方面您有什麼好的建議，就是怎樣能夠提高企業守法的自覺性，也提高執法部門執法的公正性？
2014-10-24 15:18:48
提高它的自覺性，我覺得主要是兩方面，一方面是對它進行誘導，鼓勵它守法；另一方面是加大它的違法成本。所以在這塊涉及到一個問題，比如説這樣一些法規將來生效以後要運用，這涉及到一個問題，就是前提是你能夠及時發現違法行為，如果你沒有辦法及時發現違法行為，那麼這些東西恐怕在很大程度上就要打個折扣。這就涉及到環保執法的力量要進一步充實。如果你的法律再嚴格，違法行為在你的視野之外，這種情況下，這些法未必能夠發揮它應有的效用。
發現違法行為，我覺得一方面要增強執法機關的執法能力，包括充實它的執法隊伍；另一點我們鼓勵公眾及時檢舉揭發違法行為，這是讓公眾來充當我們環保執法部門的耳目。
2014-10-24 15:25:01
其實就是提高監管力度，公眾也要參與進來。
2014-10-24 15:28:08
沒錯，讓違法行為無所遁形，這樣的話執法人員才能夠介入。
2014-10-24 15:28:18
説起監督，其實群眾也有監督的動力所在，因為企業的違法可能直接影響到部分公眾的具體利益了。我們剛才提到“按日計罰”可能提高了它的懲罰力度，比如企業違法排污，環保的執法部門開始對這個違法企業進行一些很嚴厲的處罰，有可能罰到它傾家蕩産了。如果這些企業在違法過程中也同時影響到一些消費者或者某些群體的利益，也要對他們進行賠償，這個應該怎樣互補呢？
2014-10-24 15:29:37
應該説這是兩個不同的法律關係，當企業違法的時候，它和行政機關之間是處在一個行政法律關係之中。如果説它的違法行為包括它哪怕是合法排污的行為造成了污染受害者的人身或者財産的損害，這是一個民事法律關係，也是一種侵權的法律關係。這樣的話各依各的規則，該罰款的就罰款，該賠償的賠償，即便最後有可能這個企業的財産資不抵債，或者是只能交其中的一部分，這種情況下，我們國家還有《破産法》，你現有的資産是多少，你在外面欠的債務是多少，按照《破産法》對你的財産進行清算。
2014-10-24 15:30:17
其實這兩者不是相互影響的關係？
2014-10-24 15:32:00
對，它們是相互獨立的。
2014-10-24 15:32:26
剛剛閉幕的十八屆四中全會中也提到了，全面推進“依法治國”，總體目標是建設中國社會主義特色的法治體系。聯繫到今年出臺的新《環保法》以及剛剛公佈的四個辦法，您對中國環境法的體系建設未來有怎樣的期許呢？
2014-10-24 15:33:03
應該説我國現在的環境法律體系已經是相對比較完備了，污染防治法就有好幾部，如果加上自然資源保護法，有人做過統計，説將近30部，應該説這個體系相對來説比較完善。在這裡有一個算是缺了一點的是什麼呢，就是土壤的環境保護法，現在我國還沒有。大氣、水、海洋都有，但土壤這塊沒有，值得欣慰的是目前我國正在緊鑼密鼓地制定土壤環境保護法和土壤污染防治法，在這塊體系方面這一點值得關注。
另外，我們這個體系初步建立或者基本建立了，最重要的就是怎樣讓它發揮作用，應該説我國的環境法律不是在草創時期，不是零星零散的，而是説成了體系，並且制度也相對比較嚴格，所以，最重要的就是執法。這四個文件如果將來頒布生效還是一個執法的問題，執法的問題我想我們是回避不開的。如果這些東西寫得很好，但只是在墻上貼一貼，恐怕老百姓也不答應。面對執法這塊我有幾點見解，不一定對。讓執法者敢於執法。為什麼説這樣的話，因為尤其是關於環保的執法，容易受到地方政府的干預。
2014-10-24 15:34:40
可能和地方政府的利益有一定的關係。
2014-10-24 15:40:32
對，它有一些招商引資的要求，好不容易招到一個商，你説這個不合法，那個不環保，把我好不容易請來的客商轟走了、嚇走了，市長和縣長可能不願意，他就有可能對執法形成某種有形無形的干預。在這裡執法者要敢於執法，這一點很重要。
2014-10-24 15:40:45
其實這也有待執法力度的加強。
2014-10-24 15:41:49
沒錯。
2014-10-24 15:42:28
關於這一執法的障礙，對於地方政府或一線的執法人員來講，您有什麼樣的好建議呢？
2014-10-24 15:42:39
我覺得這個不完全取決於一線執法人員，應該是我們社會給執法人員營造一個比較安全的、比較有保障的環境，讓他自己敢於依法辦事、按章辦事，而不是“按長辦事”，不是按照領導意圖辦事。如果領導意圖和法律規定發生衝突了，我們要保證執法人員按法律辦事，哪怕違背領導的意見辦事，不會被領導去穿小鞋或者説在提拔方面會給他一些壓制，從而不會使他因為個人嚴格執法而讓他個人支付一些不必要的成本。我想每個人都是理性的人，如果當他的利益得到保證的時候，他來執法就理直氣壯，這樣這些法規才能真正發揮作用。
2014-10-24 15:44:19
所以説，環保法得以很好地實施，還要依賴於一個良好的大的法治環境。
2014-10-24 15:46:01
對。
2014-10-24 15:46:23
好的，再次感謝胡教授做客《中國訪談》，也感謝各位網友的收看。再會。
（責編\文字：韓琳；主持：佟靜；圖片：金建輝；導播：李哲；攝像：宗超\郭天虎）
2014-10-24 15:46:29
圖片內容：
中國網邀請環境法學領域的專家——中國政法大學民商經濟法學院教授胡靜做客《中國訪談》。
中國政法大學民商經濟法學院教授胡靜。
胡靜: 今年4月全國人大常委會出臺了新的《環境保護法》，這一基本法由於它的定位，對很多問題不可能像具體的單行法或條例規定得那麼清楚。
胡靜：按日連續處罰主要是針對“拒不履行改正措施或者改正義務”這樣一種行為，這種違法狀態持續一天，罰款就與日俱增。
胡靜: 這個細則應該説總體上都還是比較完備的，如果説有一點美中不足，就是對於“按日計罰”如何執行這塊稍有欠缺。
胡靜：“查封扣押”“限産停産”“按日計罰”都是針對排污行為採取的措施，而“資訊公開”針對的是企業資訊公開的義務。
胡靜: “按日計罰”是針對一種行政違法行為，去年“兩高聯合發佈了一個關於環境污染犯罪的司法解釋，主要是對違法者課以刑事責任。
胡靜:如果我們的環保部門在執法過程中發現一些違法行為有可能觸犯刑法，這時候就應該把這個案件移交給公安部門。視頻地址：
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