常紀文解讀新修的安全生産法_中國訪談

活動標題

常紀文解讀新修的安全生産法

活動描述

時間：2014年9月1日10:00
簡介：8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《關於修改<中華人民共和國安全生産法>的決定》。據報道，多位常委會會議與會人員表示，“安全生産人命關天，希望儘快通過法律修改，降低我國安全事故發生的概率”。此次修法能否實現立法者的心願？《中國訪談》請國家安全生産理論專家常紀文對此進行解讀。

文字內容：

中國網:
各位網友大家好！“中國訪談·世界對話”，歡迎您收看！2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《關於修改<中華人民共和國安全生産法>的決定》，修改後的《安全生産法》將於今年12月1日施行。據報道，多位常委會會議與會人員表示，“安全生産人命關天，希望儘快通過法律的修改，降低我國安全事故的發生概率”。那麼，此次修法具有哪些亮點和不足，未來能否實現立法者的心願？《中國訪談》就這些問題特邀國家安全生産理論專家進行解讀。今天作客《中國訪談》演播室的嘉賓是國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、原北京市安監局副局長常紀文。

常教授您好！感謝您作客《中國訪談》演播室。

2014-09-01 10:02:07
常紀文:
謝謝！

2014-09-01 10:04:43
中國網:
在節目的開始，想先請您給各位網友介紹一下，此次安全生産法的總體修改狀況？

2014-09-01 10:04:56
常紀文:
此次修法大概歷時有兩年多時間，由97變到114條，增加了17條，修改了70多個條款。從結構、內容來看，吸收了國際上的一些很成熟的安全生産的監管經驗，平衡了各個方面的利益。此外，按照國家治國理政的新要求做出了修改。雖然現行的《安全生産法》取得了很大的成績。2005年全國是“萬人事故”——安全生産方面受傷害人數大約有12萬人，到去年是7萬人，降低的幅度非常大。但是隨著時間的發展，國民經濟和社會發展取得了進一步的進步，社會各界對安全生産的要求就更高了，所以這時候就提出對《安全生産法》進行修改。總體來看，《安全生産法》的修改幅度很大。雖然是修正，但也達到了修訂的幅度，總體來看法律修訂還是比較不錯的，是一部符合實際需要的安全生産法，可見全國人大常委會、國務院法制辦等有關機構和部門對這部法律進行修正的重視。

這個法律還有一些亮點，當然也會具有一些缺憾和不足，等一會兒會跟大家講。

2014-09-01 10:06:08
中國網:
據了解，此次修法要求進一步完善安全生産的基本法律制度，使法律更具有操作性和規範性，也是希望通過法律來降低安全生産事故的發生，您認為此次對安全生産法的修改，它在立法定位和規範模式上有哪些新的變化呢？

2014-09-01 10:15:24
常紀文:
第一，在立法定位方面，這回《安全生産法》的修改做出了一個創新，在很多地方把“安全生産管理”改成了“安全生産工作”，這説明以前的《安全生産法》是個管理法或監管法，變成了一個全方位的工作法，實現了立法定位的改變。《安全生産法》這回的修改涉及了大量基礎性、綜合性的規定，基於此，可以説《安全生産法》第一個特點，應該是基礎性、綜合性的安全生産法律。

2014-09-01 10:16:42
常紀文:
第二，這個法律在其中規定了很多和其他安全生産法律法規在使用方面相銜接的規定，比如它規定了在消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全方面，後來又擴展到了核與輻射安全，以及特種設備安全，使《安全生産法》的統一性和統籌性更加明顯。

總的來看，修改後的《安全生産法》其調整機制和方法還是以行政法律機制的調整方法，調整機制為主，總體上來看仍然屬於行政法。但由於安全生産法大家都知道，它具有社會公益性，並且在裏面規定了勞動合同、工會等方面的規定，所以又可以把它納入社會法的範疇之中。

2014-09-01 10:19:55
中國網:
其實可以説這次修法在立法定位和規範模式還是帶來了一個很大的變化？

2014-09-01 10:23:02
常紀文:
在規範模式上，變化也是比較大的。我剛才講的，把安全生産管理改為了安全生産工作，看似簡單的文字修改，其實用意是很深的，把整個立法的規範模式做了大的調改。所以，我認為第二個特點，《安全生産法》這回修改就是由傳統的命令+控制式的管控法升級為管理和自主相結合的共治法，就是強調各方面共同參與，主要表現在以下兩個方面：

2014-09-01 10:23:31
常紀文:
第一個方面，建立了多方參與和合作的共治機制。譬如説安全生産法修改之後的第三條規定，它強化和落實生産經營單位的主體責任；建立生産經營單位負責，職工參與；政府監管；行業自律；社會監督的機制，消除了以前過分地重視行政監管的弊端，發揮了各個方面的積極作用，體現了國家治理體系建設現代化、安全生産共治的要求。

2014-09-01 10:24:47
常紀文:
第二個方面，既然我們説發揮各個方面的作用，所以《安全生産法》的修改在裏面規定了，比如説協會、行業組織、工會，強化了它們的作用。譬如説這次它的12條規定了，有關協會組織依照法律、行政法規和章程——特別是強調章程的作用，為生産經營單位提供安全生産方面的資訊培訓等服務，這個資訊培訓服務是新規定的。

發揮治理作用，促進生産經營單位加強安全生産。第13條規定，“依法設立的為安全生産提供技術、管理服務的機構，依照法律、行政法規和執業準則”，剛才説了章程還有執業準則，就是突出了其他主體的自治的作用或自主的作用。“接受生産經營的委託為其安全生産工作提供技術和管理服務”，那麼這一些措詞，就是“章程”、“自律”、“執業準則”的措辭，創新了安全生産主體架構的設計，在精簡行政許可的形勢之下，為如何加強安全生産管理指明瞭方向。這説明我們國家的安全生産工作不僅要在法制的軌道下進行，以後還要在國家治理體系和治理能力現代化的框架下進行。

2014-09-01 10:25:46
中國網:
可以説我們在修法的規範模式上也是帶來了很大改變的。您認為在立法理念以及工作思路上，此次修法有哪些創新之處呢？

2014-09-01 10:30:31
常紀文:
立法理念和工作思路對於立法是非常重要的，就像我們寫文章一樣，如果文章立意更高，那麼這個文章可能會寫得很好；如果這篇文章還沒開始寫，立意很低的話，最後這個文章肯定會寫得不怎麼樣。《安全生産法》的修改也是如此，因此，修改立法目的，提高立法立意是一個必須要做的事情，此次《安全生産法》的修改在第一條明確規定了立法目的，在其他的條款也隱含了一些立法目的，比如以人為本，立意是以人為本，就把安全生産法的立意給提高了。

《安全生産法》的第1條“為了加強安全生産監督管理，防止和減少生産安全事故，保障人民群眾生命和財産安全，促進經濟發展，制定本法。”修改為“為了加強安全生産工作，防止和減少生産安全事故，保障人民群眾生命和財産安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本法。”這是現行法的規定，它修改成了“為了加強安全生産工作，防止和減少安全生産事故，保障人民群眾生命和財産安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本法”，這裡面有兩個改動的地方，第一是由“安全生産管理”變成了“安全生産工作”；第二，原來立法的目的雖然有防止和減少安全生産事故，保障人民群眾生命和財産安全，促進經濟發展，把這三個並列，但是我們如果仔細去研究會發現，安全生産最後的目標點是促進經濟發展。所以，在一些地方不可避免就演變成片面地追求經濟發展或經濟增長，忽視安全生産的現象，因為安全生産的目的是為了促進經濟發展。

2014-09-01 10:31:38
常紀文:
這次立法目的第二個亮點就是，規定經濟和社會持續健康發展。持續和健康發展，因為安全生産是約束性的因素，以後會發展成積極的因素。但是有一點，安全生産如果工作做得好就表明經濟社會持續健康發展了，所以，這個改動是比較大的。

第3條，雖然它不屬於立法目的這一條，但它裏面的一些規定也可以對立法的立意有一些補充作用，它的第3條修改增加了“安全生産工作應當以人為本”的規定，就是立法的理念或立意得以提升，更加科學、更加人性。所以，我認為，這回立法理唸有創新，安全生産法修改的第三個特點，體現了民本性和民生性，民本性就是以民為本，體現了民生性。立法理念的修改，對它的基本方針、主要制度、法律機制和法律責任設計，特別是它們的提升和發展起到重要的指導作用。

2014-09-01 10:34:48
常紀文:
第二個方面，關於工作思路。這回安全生産法的修改借鑒了職業病防治法的修改經驗，現行的安全生産法裏沒有工作思路的規定，職業病防治法裏有，所以，這回借鑒了職業病防治法的修改經驗。職業病防治法和安全生産法都是安監部門執法的依據，它這回修改更加注重安全生産工作的全面性、系統性、邏輯性，特別是理性，就是這個思路它不虛，它很實。明確了安全生産工作的路線、方針、主體、方法、方式。

譬如説第3條是這麼規定的：“安全生産工作就是以人為本，堅持安全發展”，在原來二審的草案裏是“堅持安全發展戰略”，這回改成了“堅持安全發展，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針”，這個方針倒沒有改，但後面做出了一個很大的創新，就是“強化和落實生産經營單位的主體責任，建立生産經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”。可以看出來，這個規定説明，安全生産工作以人為本是工作的基本原則，這是一個基本的原則。

2014-09-01 10:37:02
常紀文:
安全發展是安全生産工作的戰略基本要求，安全第一、預防為主、綜合治理是安全工作的基本方針，生産經營單位的主體責任是安全生産工作的核心要素，就是基本重心。生産經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督是工作的主體、方式和方法觀。可見，修改之後的安全生産法在工作思路方面視野更加廣闊，思路更加清晰，主體更加注重多元化，手段更加注重相互銜接，方式方法更加注重層次性和銜接性。特別是層次性和銜接性，實現了安全生産法規範的理性目標。因為安全生産這個工作是很實的，來不得半點虛假，必須規定不能喊空口號，《安全生産法》在第3條裏邊就實現了安全生産工作的理性化。

2014-09-01 10:42:33
中國網:
剛才您也提到了安全生産責任是一個核心的要素，我們也知道，落實生産經營單位的主體責任是減少事故發生的一個根本路徑。那麼，如何建立明確、可操作的安全生産責任制也是其中一個重中之重，請您給大家簡單介紹一下，在這方面應該加強哪方面的基礎工作，在安全生産責任的規定上與以往又有哪些不同呢？

2014-09-01 10:44:32
常紀文:
安全生産工作基礎不牢，地動山搖，特別是它涉及到生命安全和健康安全，所以，必須加強安全生産的基礎性工作。這次安全生産法修改借鑒了4月份環保法修訂的經驗，加強了基礎性的工作，這個基礎性的工作既包括科技、教育，也包括經濟投入和社會支援，主要包括以下四個方面的基礎性的工作。

2014-09-01 10:50:20
常紀文:
第一個工作，在標準化和隱患排查方面做出了規定，要求“推進安全生産標準化建設，提高安全生産水準”，而且增加了另外一個規定“生産經營單位應當建立健全生産安全事故隱患排查治理制度，採取技術、管理措施，及時發現並消除事故隱患”，使標準化和隱患排查成為全面改進安全生産工作的重要基礎工作；要求縣級以上地方人民政府建立健全重大事故隱患治理督辦制度。縣級以上人民政府治理這項制度已經在安監總局的領導之下實施了多年，但好的做法應當通過立法予以鞏固，包括標準化、隱患排查、分級分類管理，《安全生産法》的修改都予以鞏固，這説明瞭這些做法是很好的。

2014-09-01 10:54:25
常紀文:
第二個工作，基礎性的工作，加強了鄉鎮監管的作用，特別是對鄉鎮監管的定位做出了設計，夯實了安全生産工作的基礎。比方説它這回規定，“鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機構應當按照職責，加強對本行政區域內生産經營單位安全生産狀況進行監督檢查，協助上級人民政府有關部門依法履行安全生産監督管理職責。”以前中國的行政法自古以來有一個特點，對機構職責的規定，包括義務職責的規定一般是不下縣的，一般到縣一級為止，很少對鄉鎮這一層次的機構做出安全生産、環境保護等方面的規定。黨的十八屆三中全會決定裏提到了要加強安全生産的基層力量的建設，這次《安全生産法》的修改突出了鄉鎮、街道這一級的安全生産監管作用。但是考慮到在基層安全生産監管還是應當主要發揮縣級以上安監部門或者其他負有安監職責部門的作用，所以這一回對鄉鎮一級包括街道一級政府安全生産監管職責並沒有完全地依靠他們。比方説規定了協助的職責，因為很多鄉鎮是沒有執法權的，還得依靠縣級安監局、市級安監局、省級安監局來執法，所以，它規定了協助，鄉鎮這一級主要是監督檢查，發現違法行為主要上報。如果有授權執法，在授權執法的範圍可以進行一些執法活動。

2014-09-01 11:08:06
常紀文:
第三個工作，加入了很多培訓教育的規定，比如以前對企業負責人，這回新增了一項責任，就是培訓職責。培訓職責裏還對職工的培訓做出新的要求，要求培訓必須讓職工了解這個應急知識，這是非常重要的。要求什麼呢？“生産經營單位建立安全生産教育和培訓檔案制度，如實地記錄安全生産的培訓時間、內容、參加人員等考核結果等情況”。我在北京市安監局當了3年半的副局長，對安全生産培訓和教育的感受是很深的，因為以前主管這個方面。但是實話實説，在實際實踐中，安全生産培訓作假的現象是比較普遍的，後來我們進行了整改。另外，還包括企業裏面領導班子，開安全生産例會記錄作假的現象，一個人做到底的現象比較多。比如説作假怎麼發現呢？簽名是幾個人一起簽的，並不是每個人都簽，代簽的現象比較普遍。代簽的現象如果比較普遍，説明這個企業安全上的培訓作假的現象是比較普遍的。這個事情必須得做實了。

2014-09-01 11:11:52
常紀文:
第四個工作是創新，這回做了一個創新，發揮了註冊安全生産工程師的專業作用。我們國家現在有不少註冊安全工程師，也有不少註冊助理安全工程師，但是這一種專業人才他們發揮作用缺少法律的支援，譬如説享受什麼待遇，發揮什麼作用，都沒有做出明確的規定。這回《安全生産法》的修改，在裏面創新性地對他們的作用做了規定，要求比較危險性的一些單位，危險物品的生産、儲存單位以及礦山、金屬冶煉等高危和事故高發單位必須配備註冊安全工程師從事安全生産工作，並且鼓勵其他的經營單位聘用註冊安全工程師。

2014-09-01 11:15:44
常紀文:
第二個方面，關於主體責任。主題責任是很廣泛、很嚴格的，因為把它定位為主體責任，也就是説企業安全生産責任是至關重要的。《安全生産法》的修改首先把安全生産責任制給做實了。

第一，規定了企業內安全生産責任的考核機制。以前我們到企業去檢查的時候就發現，一進到企業裏，首先看到墻上挂著很多的規章制度，也規定了安全生産責任制，並且責任人、責任崗位也一一對應到人了。實際上落實情況怎麼樣呢？應當説很多都不行，也就是説安全生産責任制在很多地方仍然是挂在墻上的東西。

2014-09-01 11:18:05
中國網:
流於表面？

2014-09-01 11:20:53
常紀文:
對，流於表面，所以這次修改就把它做實了，就是企業內進行安全責任的考核機制。我建議以後安監部門去檢查的時候，把責任制落實一下，演練一下，督促一下也是可以的。

第二，安全生産工作得花錢，所以，這回規定了生産經營單位安全費用的提取和使用的要求，要求具實列支，專款專用。

第三，對安全生産機構和人員的配備、職責規定就更嚴格了。以前規定的一些，比如危化企業，生産、儲存企業的負責人和安全生産管理人員要接受培訓，統一考試，然後取得資格方可上崗。這回就擴大了範圍，把道路交通和金屬冶煉企業負責人和安全管理人員也納入了考試的範圍。因為最近幾年，一些煉鋼廠經常發生安全生産事故，道路交通發生事故也比較多，特別是重特大安全事故的發生，所以，這次修改考慮這一形勢需要，把這兩部分人也納入進去了。

第四，還有一個創新性比較大的，對安全生産管理人員、管理機構的設計，以前規定，除了剛才講的危化、道路運輸、金屬冶煉、建築企業、礦山企業他們以外，對於一般的企業，如果説從業人員超過100人，原來規定是300人，現在改成了100人。

2014-09-01 11:21:18
中國網:
更為嚴格了。

2014-09-01 11:25:17
常紀文:
對，超過100人的應該設立專門的安全生産機構或配備專門的安全生産管理人員。低於100人的就應該設立專職或兼職的安全生産管理人員。安全生産管理人員、企業負責人對於企業安全生産的本職水準的提高起著非常重要的作用。這回《安全生産法》的修改，在裏面增加了很多安全生産管理裏他們的權利、他們的義務。比如説他對於一些情況比較緊急的可以做好善後措施，可以要求他讓大家撤離，保證大家的安全。如果做出這些舉動之後，企業不能扣他的工資福利，也不能解除他的勞動合同，就是依法保證了他們的權力。但我有個擔心，因為企業員工往往處於弱勢地位，這一條作用發揮得怎麼樣還有待觀察。特別是勞動者撤離了，最後企業把他解聘這個現象也有，包括以前實際之中也發生過企業員工舉報安全生産，最後發現就把人給開了，這個現象也有。

第四，對於一些新的主體提出了新的要求，譬如説勞動合同法是2007年制定的，對勞務派遣工、實習生的勞動權利和義務做出了規定。現行的《安全生産法》是2002年通過的，因此對2007年的事情它無法估計，這回修改就把勞動派遣工、實習生他們的安全生産的權利和義務，特別是培訓和教育規定得比較清楚。對於金屬冶煉、裝卸、危險物品建設項目要求進行安全評價和安全設計，並報審批，特別強調了這個要求。此外，對危險性系數比較大的，比如海洋石油開採設備、礦山井下特種設備也納入到了特殊管理的範圍。

第五，加強了承發包方的管理。在實際之中，特別是建築工地發生安全生産事故一倒查責任，一般不可避免地發現工程有層層轉包的現象。層層轉包是我們國家建設合同裏一個比較普遍的現象，層層轉包、轉包承租過程中必須得有安全生産義務的重新分配，這是個很現實的東西。這回《安全生産法》的修改就要求生産經營單位對承包單位、承租單位安全生産工作實行統一協調管理，定期進行安全檢查，發現問題的應當及時督促整改。這些規定使《安全生産法》對企業的主體責任具有實在性和實效性。

2014-09-01 11:25:42
中國網:
據我們了解，此次修法的一些新的規定其實是做實安全生産責任主體的作用。其實，防止安全生産責任事故的發生，僅僅依靠生産經營主體自身的自覺是遠遠不夠的，監督在這時候就起到非常重要的作用，您認為此次修法在管理監督方式和監管手段上有哪些改進？

2014-09-01 11:31:51
常紀文:
改進不小，如果法律對企業的義務規定得再細緻，但缺乏一種激活機制或啟動機制，比如社會監督等等，那麼這個規定是虛的，還是墻上挂的。我在北京市安監局任副局長的時候也發現，很多企業的制度很完善，很多政府的一些規範化文件，甚至法律法規規章規定也是很完善的，但在實際之中就會發生這樣的安全生産事故。為什麼呢？是因為這些制度在睡覺，我們國內的法律不少，包括環境污染等很多方面，為什麼會發生呢？是法律和制度在睡覺，法律和制度實施沒有啟動，主要是監管方式不適應現實的發展。

2014-09-01 11:32:59
常紀文:
第一方面，監管方式有轉變。這回《安全生産法》的修改在監管方式上做出了以下六個方面的創新：

第一，規定了安全生産規劃的監管制度。安全生産也是個政府的活動，應該列入國民經濟和社會發展規劃，現行的安全生産法是沒有規定的，這一回它規定了。因為規定之後就有人財物的保障，而且有利於安全生産規劃和城鄉規劃、其他規劃相銜接。整個安全生産是經濟發展的相伴相生的東西，如果説納入經濟和社會發展規劃，如果不把安全生産納進去，那麼安全生産工作肯定會出問題，這一回明確了，我認為是一大進步。

2014-09-01 11:35:13
常紀文:
第二，參照安委會的職責，要求國務院和地方各級人民政府建立健全協調機制。這個協調機制，現行的《安全生産法》規定國務院和地方各級人民政府協調，因為它既管安監部門，同時管建設部門、發展部門、市政部門，包括其他的部門，所以，應該政府去協調。但是很多協調不具有常態化的特徵，一個地方一個特點。這回《安全生産法》修改的時候就要求建立協調機制，解決安全生産監管中存在的問題，協調機制的規定，使《安全生産法》規定，比如政府的督促、協調解決具有機制的基礎。

2014-09-01 11:36:40
常紀文:
第三，實行了信用管理，在2010年《國務院關於進一步加強企業安全生産工作的通知》裏，就有信用管理的設計。就是對於那些有嚴重安全隱患或者發生安全生産事故的單位，安監部門應當把有關事故的風險和資訊提交給可以約束它的部門，比如國土部門，供給土地，包括投資部門，這個企業有安全隱患，可能造成重大事故或者被關閉，投資部門他們就會考慮我是不是給你貸款或者給你投資；證券部門，如果這個企業安全風險，或者發生重大安全生産事故你不改的，證券部門就可以不讓你的股票上市，你上市了也不能讓你再融資。包括行業主管部門，通過信用管理這種新的模式，適應了新的要求，我們在公民社會，包括加強公民信用和企業信用大背景下，有利於發揮公民和企業守法的自覺性，使強制守法變成自覺守法。

2014-09-01 11:38:40
常紀文:
第四，精簡審批基礎之上，優化管理流程和方法。最近兩年，國務院取消了很多安全生産工作的行政許可，精簡許可，減輕企業的負擔，這回安全生産法也響應了這一號召，精簡了一些許可。譬如説像以前安全生産有安全評價或安全條件論證，後面緊跟著有“三同時”，“三同時”搞完後面有安全生産許可，審批和許可就太多，現在一個企業要開工，要經歷審批和許可，涉及到的精簡也不少。

2014-09-01 11:41:07
中國網:
很繁瑣。

2014-09-01 11:42:15
常紀文:
比如説有安全生産方面的、職業衛生方面的，職業衛生也是安監督方面的職責，消防方面的、環保方面的、水土流失方面的、能源方面的，都有6—8個“三同時”和“預評價”，企業的負擔很重。這回《安全生産法》的修改就把“三同時”的驗收和審批給它取消了，改成了企業按照法律的規定自主組織驗收，企業對這個結果負責。原來是審批的，《安全生産法》的修改把它和企業的行政許可相結合了，也要求安監部門加強對驗收活動和驗收結果的監督檢查。

2014-09-01 11:42:32
常紀文:
第五，發揮地方的作用，對一些應該淘汰的落後的設備或工藝，原來是國家發名錄，現在是授權省一級的人民政府也可以發佈自己的淘汰名錄。

第六，規定了分類分級監管的體制和年度監督檢查計劃的機制。安監系統有個工作是其他部門比較稱道的，就是年度執法檢查計劃。每年這個地方應該檢查多少家企業，到哪些區域，包括全覆蓋，要求制定年度檢查計劃。我在北京市工作的時候也都是有的。年度執法計劃實際還是有用的，它是定期執法和非定期執法相結合，你要完成這個任務就可以了，有利於防止執法常態化之後執法懈怠的現象，因為執法到不到企業，企業要登記，政府部門也有資訊登記的，所以，使安監部門活動起來。一個地方安監部門如果成天待在辦公室裏，這個地方的安監工作是搞不好的，只有安監執法人員長期走訪基層，因為執法活動保障，就防止執法懈怠的現象發生，這個地方的安全生産工作應該能做得比較好的。

2014-09-01 11:43:59
常紀文:
第二個方面，監管手段出硬招。

安全生産事關生命安全，如果説監管手段比較軟、比較弱的話，那麼肯定會出事。我講個親身的案例給你聽聽，我當年管全北京市的地下有線空間，地下有線空間容易發生群死群傷事故，要麼是缺氧窒息，要麼裏邊有硫化氫氣體，讓人中毒或窒息死亡。在一個地點，同一個專業隊伍，我們抓到過三次，第一次抓他就比較害怕，就跑，人到了現場，但是我們沒有查封扣押權，所以我們等了一會兒就走了。第二次我們倒是報上北京電視臺去了，結果我們追他就跑，我們回退他就回退，始終保持一定的距離，打拉鋸戰、遊擊戰。這是高危施工，經常發生群死群傷，北京電視臺把這個鏡頭拍下來了。第三次他就不跑了，為什麼？他在這兩次執法中發現你沒有強制扣押權，最後他就不跑了，還感謝我們安監局人員，説感謝你們，讓他們上電視了，一輩子沒上過電視，這次上電視了。所以有時候感覺到比較心酸。後來我們就探索，怎麼探索呢？你不是跑嗎？你人一跑，我們就把你的設備給裝起來保存，現場留下一個執法單，就是説你跑了，我們找不到你，把你的東西給你保存下來，讓你回去接受處罰。這一回《安全生産法》的修改，就把查封危險物品的施工場所、無限活動場所的查封權也做出了規定，對於及時解決違法問題，恢復秩序意義重大。

2014-09-01 11:45:55
常紀文:
第二，監管必須強調實效，很多地方，安監局要求他停産停業，包括地方政府責令關閉，最後發現這個企業半年、一年以後還在開，還在運作，因為有企業給他供電，有企業給他供水，還有企業給他供應能源，還有企業給他供菜，民爆的物品礦山裏的還有。這回《安全生産法》為了保證執法的效果，規定安監局可以下通知，要求有關單位停止供電、供水，包括供應民爆物品。這對保障執法的嚴肅性是非常有好處的。值得提出來的是，有時候停電停水會給企業造成重大損失，就要求一般提前通知；企業整改到位了應該及時地恢復供電供水，防止地方的安監部門對企業吃拿卡要，要挾這個企業。有明確規定，如果排除了隱患，你必須得恢復供電供水。

2014-09-01 11:53:25
常紀文:
第三個方面，監管手段的方式和手段的變化，參與和監督體現了國家共治的要求。

第一，安全生産，包括政府、社會、企業、行業，體現了國家共治的要求，特別是對工會的作用進行了重新定位，這回修改，工會對安全生産工作進行監督，特別是規定生産經營單位制定或修改有關安全生産法的規章制度時應當聽取工會的意見。

第二，規定了新聞媒體的宣傳、教育、電視、電影有安全生産宣傳教育的義務，原來規定安全生産是提高職工的安全生産意識，這回修改有個特點，提高全社會的安全生産意識。

2014-09-01 11:55:46
中國網:
範圍更廣。

2014-09-01 11:56:36
常紀文:
對，範圍更廣。因為安全生産是個社會法，所以要求更高。比如北京市安監局每個早晨都會花一定的時間對安全生産的管控，如果説有閃電、刮大風、下大雪、下大雨，北京電視臺和其他相應媒體搞個字母提醒，這都是提高全社會的安全生産意識。像丈夫去上班，妻子看到電視提示之後就提醒丈夫你要注意安全，這就很有好處，使各個方面都參與進來。

2014-09-01 11:56:53
中國網:
可以説此次修法在安全生産的監管方面也是下了很大力度，很多地方都進行了嚴格的規定，從近期發生的多起重特大安全事故來看，一些地方政府不能夠認真履行安全生産的監督管理職責也是有一定原因的，對於此次安全生産的監督，政府具有怎樣的責任，您對此怎麼看？

2014-09-01 11:57:49
常紀文:
安全生産工作中，政府的責任是非常大的，但是這回遺憾的是沒有規定，安全生産責任，政府承擔的主要責任沒有提及，環境保護有，這不得不説是個遺憾。

2014-09-01 11:58:23
中國網:
一旦發生安全生産事故，救援是第一位的，應急救援制度是否規範、科學也是非常重要的。此次修改在應急救援以及事故的處理方面有沒有什麼新的規定？

2014-09-01 11:58:44
常紀文:
安全生産救援，應該説全國各地的救援是比較好的，比方説國家已經在很多重點企業建立了國家級的安全生産救援基地，這個基地不僅為這個企業服務，還為這一片服務，突出了安全生産救援的區域化。這回《安全生産法》修改把這個鞏固下來了，並且要求經常對於安全生産設施設備的運營維護，要求建立全國性的安全生産應急救援系統，在重點行業、領域建立安全生産應急救援隊伍，鼓勵生産經營單位和其他社會力量建立應急救援隊伍，特別是一種自願性的，比如北京市朝陽區，朝陽區在社區裏就有居民自己組織的，居委會牽頭的消防隊伍。

2014-09-01 11:59:18
中國網:
自發性的？

2014-09-01 12:00:34
常紀文:
對，自發性的。配備相應的應急救援物資，提高安全生産應急救援的專業水準，並且經常加強演練。這回《安全生産法修改還有一個很大的特點，就是要求企業的安全生産應急救援，比如説和政府的互相銜接，有的時候應急救援預案很多地方是一大抄，你抄我的，我抄你的，互相抄，但缺乏可實施性。這回要求必須和政府的互相對接。

安全生産應急救援方面，這回提出了一個解決方案，在很多地方發生安全生産事故，比如煤礦、火災這些事故以後，現場亂哄哄的，比如建委的人來了他也要指揮，消防的人來了他也要指揮，安監的人來了他也要指揮，環保物業污染他也要指揮；縣長來了指揮、市長來了指揮，省長來了指揮，中央來人他也要指揮，就亂哄哄的。你不知道到底聽誰的，而且有的根本不懂專業。應該統一部署，統一佈置，制定一個統一的機制，讓專業部門發揮應急救援作用。這回《安全生産法》的修改，説明應當服從統一指揮，加強協同聯動，根據情況採取緊急疏散等措施，這就是把這個現象給解決掉了。

2014-09-01 12:00:43
常紀文:
以前發生過一個事故，2005年松花江污染這個事故是吉林石化爆炸，結果引發了二甲苯泄漏，就流到松花江裏，造成環境污染事故。這回《安全生産法》在和《環保法》的銜接方面做出了規定，就是安全生産事故搶救過程之中應當採取必要的措施，避免或減少對環境造成的損害。

2014-09-01 12:00:54
常紀文:
事故調查方面，更加依法，更加規範。首先，對事故調查的原則做出修改，原來的原則是實事求是，尊重科學，這回改成科學嚴謹，依法依規，實事求是，注重實效。什麼叫注重實效呢？就是我們總書記、總理，包括國務院安委會領導經常講的舉一反三。結果過了不久又發生第二次事故，比如黑龍江一個煤礦發生一個事故不久，好多領導班子下井，結果發生了爆炸事故，發生第二次傷亡事故。必須注重實效。如果發生了事故，事故調查報告對你各個方面提出了整改措施，原來沒有規定的這回有規定，你落實到位沒有，應該加強督促。很多地方發生了事故，事故調查機構提出了建議，最後沒有落實。這回對整改的督促落實情況，《安全生産法》做出了規定。比如如果不落實整改情況的，高法規定的行政處罰和行政處分的措施。此外，防止事故調查作假。這回規定事故調查報告應當依法及時向社會公佈，接受社會的監督。

2014-09-01 12:01:46
中國網:
這一點確實在以往的工作中會經常存在的現象。此次修法另一大亮點是加強有關法律責任的規定，其實加大對安全生産違法行為的處罰力度也適用於當下我們生産領域一個重點治亂的現實性要求，您認為這個要求會有怎樣的推動作用和幫助呢？

2014-09-01 12:01:50
常紀文:
法律責任對法律來説是至關重要的，法的神話的化身是個獨角獸，現在的法律必須要有爪和牙，沒有爪和牙的法律是沒有強制力的，沒有強制力的法律不可能實施得很好。這回《安全生産法》修改吸取了以前執法中的一些經驗和教訓，對安全生産的法律責任進行了全方位的加強。比方説對企業的安全生産負責人加強處罰，如果這個企業發生了重特大安全生産事故，原來規定一般是5年，5年內不得再擔任這個行業安全生産企業負責人，現在規定終身不得擔任。

2014-09-01 12:01:59
中國網:
更加嚴格了。

2014-09-01 12:02:06
常紀文:
是，更加嚴格了。比如發生事故的，事故分為一般事故、較大事故、重大事故和重特大事故，那麼不僅罰企業，最後還罰你企業負責人。比方説從上一年度一般事故你收入的30%處罰，較大事故40%，重大事故是60%，重特大事故80%的罰款，就是你上一年拿了100萬的收入，發生重特大事故就罰款80萬，如果説安全生産的企業負責人在事故之後不立即搶救或事故調查期間直接跑了的，就消失了，從上一年收入的100%處罰，如果你有100萬的工資就罰你100萬。當然，還有其他的措施，對生産經營單位的行政處罰也嚴厲了，比方説沒有搞培訓教育的，或者培訓教育不如實記錄的，或者沒有搞隱患排查的，危險物品的安全管理制度沒有建立的，也沒有依法進行安全生産演練的等等，以前一般都規定是責令改正，責令改正你還不改就罰款。現在規定，責令改正的同時處以罰款，這對企業有一定的威懾力。以前我們執法的時候，企業説你不能罰我，責令改正，我馬上改。他有個僥倖心理，現在就規定，只要發現違法我就處罰你，這有一定的威懾力。

2014-09-01 12:02:15
常紀文:
第二，罰款的幅度比較大，原來有時候1萬、2萬的標準，現在提高到5萬、10萬，特別是如果發生事故的，對企業的處罰這一回大大地提高了。對於一般事故，可以處20萬元以上、50萬元以下罰款，這個幅度也很大了。這是一般事故，一般事故就是一個人兩個人的死亡事故，當然還有金額方面的。較大事故就是3—9人的死亡，50萬元以上，100萬元以下。重大事故是10—29人，處100萬元以上，500萬元以下罰款。如果發生重大特大事故，就是30人以上的事故，處以500萬元到1000萬元以下罰款。如果重特大事故，情節特別嚴重的，處1000萬元以上，2000萬元以下罰款。這個罰款力度也是很大的，1000—2000萬元還是很有威懾力的。配合其他的，比如行政處分等其他措施，包括嚴重的追究刑事責任，威懾的力量還是很大的。基於此，我個人認為，《安全生産法》經過修改應該也是中國最嚴格的專業領域行政法之一。

2014-09-01 12:02:28
常紀文:
第三，強化了雙罰制度，既罰企業也罰企業裏的主要負責人、安全生産管理人員。雙罰制度，《安全生産法》修改應該是在專業領域行政法，包括《環保法》、《消防法》裏，我認為這是規定得非常嚴格，非常具體的。

第四，加強了對仲介機構違法行為的處罰，比方説罰款標準原先是5000元以上、2萬元以下，現在變成了10萬元以上、20萬元以下；5000元以上、5萬元以下變為2萬元以上、5萬元以下，大大地增強了這個威懾力。因為很多仲介機構安全上的評價等等作假的現象比較普遍。

2014-09-01 12:02:33
常紀文:
第五，寬嚴相濟，對於比較重的違法行為規定的處罰更加嚴格一些，對於一些比較輕的違法行為，比如安全生産標誌，沒有貼提示標誌的處罰輕一些。對於礦山、建築企業、危化企業，他們如果違反安全評價、安全設施設計、安全驗收要求的，如果違反以後可能要出大事，這時候罰款就是50萬元以上，100萬元以下，就很嚴格。對於違反標識、保養、檢測設備的一些比較小的違法行為，處罰幅度是5萬元以上，10萬元以下，這體現了寬嚴相濟。

第六，除了罰企業以外，對於行政監管人員，如果不盡責的也規定了這個處罰措施。譬如在監督檢查之中發現了重大隱患，你如果説不去查處的話，就給予降級或撤職處分，情節嚴重的追究刑事責任，也是很嚴格的，也就是説安監部門你的工作人員如果懈怠執法，對於重大隱患你發現了不依法處理的，肯定要擔責。

第七，具有法律可操作性，其中一個很重要的亮點是，克服了一些其他部門的立法，克服了一些現象——有行為要求沒法律責任，比如要求你不準做這個不準做那個，但有一點缺乏法律的強製作用。這回我查了一下，仔細核對了一下，《安全生産法》裏，應該説絕大多數有行為要求的你違法了，就有相應的制裁措施，所以體現了法律的可實施性和可操作性。

2014-09-01 12:02:49
中國網:
此次《安全生産法》的修訂也是基於各界的共識和安全生産線上的嚴峻性而制定的，您認為此次《安全生産法》的修改還有哪些缺憾和不足之處？

2014-09-01 12:02:52
常紀文:
《安全生産法》的修改這回缺憾也不少，主要的原因就是《安全生産法》這回修改定位為修正，而不是修訂。修正是什麼意思呢？就是小修小補，修訂是大修大補，往往重新規定，以新的法的形式出現。有哪些缺憾呢？

第一，《安全生産法》應當成為安全生産領域的一個基本法，這個基本法就應該由全國人大來通過而不是全國人大常委會來通過，它應該涵蓋《礦山安全法》、《職業病防治法》，它應該是最重要的，主要的法律。但現在還是“三張皮”：《安全生産法》、《礦山安全法》和《職業病防治法》還是各是各。當然《安全生産法》的修改還是體現了《安全生産法》的協調性，但總體上來説，統一協調的問題沒有得到解決。

第二，在體例設計方面還是有一些局限性。比如安全生産監督管理這一章，把社會監督仍然納進去的。當時我寫個意見，要求把這個進行改變，社會監督不屬於行政監督管理，包括新聞媒體的報道，社會的監督，應該體現它的獨立性。但是這回遺憾的是沒有把它區分開。安全生産建議提高全社會的安全生産意識，應該加強資訊公開和公眾參與，最好專設一章，讓全社會來監督你，安全生産工作才有保障，專門設一章，但遺憾的是也沒有。

2014-09-01 12:03:31
常紀文:
第三，很多人提出來的，像學校、醫院等事業單位，這些事業單位也有“安全”問題，但這些放在學校、醫院的事業單位，生産經營過程中的事故怎麼處理？學校運作過程中出現事故怎麼處理？應該參照《安全生産法》，特別是事故調查的規定予以處理。《職業病防治法》，比方説對公務員的職業病防治是規定參照，這點做得不是很好。

第四，中央特別制定了安全生産紅線制度，這次修法對安全生産紅線制度，比如安全生産的限制、禁止、鼓勵，這些戰略要求凸現不足。另外還有一些地方性探索比較成功的經驗，譬如説把隱患當作事故處理，沒有吸收進去。在一些制度，特別是執法機制，如何激活或者啟動這個企業的主體責任，這需要加強。我剛才講的，企業都有主體責任，包括安監部門的執法計劃不能墻上挂挂就完了，還得把它運轉起來。

2014-09-01 12:03:55
常紀文:
第五，在行政監管方面，也有以下兩三個缺憾：

1、監管體制仍然沒有得到理順，廣大安監部門提出來的呼籲，就是理順綜合監管和直接監管的管理，可能由於部分阻力沒有進一步理順。

2、鄉鎮一級的監管也納入進去了，但現在有的鄉鎮根本沒有安全監管力度，即使有，專業性也不強，有很多是臨時工，怎樣去加強安全生産監管，應該在裏面加一條：加強安全生産監管的能力建設和力量建設。按照十八屆三中全會決定的要求寫進去，但可能立法宜粗不宜細的想法，沒有加進去。

2014-09-01 12:03:58
常紀文:
3、對於高危企業沒有規定強制性的資訊公開義務。有些高危企業對周邊社會是有安全危害的，應該規定強制性的資訊公開義務，比如危險物品的生産經營單位包括儲存單位，對於他們安全條件論證，搞安全評價的時候，評價的全文報告應該向全社會公佈，因為對周圍的環境有一些危害，這應該借鑒《環境保護法》關於環評報告的做法，可惜的是由於認識不到位或者其他的原因沒有寫進去。

2014-09-01 12:04:11
常紀文:
第六，在監督機制方面沒有規定人大監督的機制。在實際過程之中，全國31個省市自治區已經有27、28個省市，目前我所知道的，黨委和政府聯合出臺了安全生産黨政通則，一桿雙抓，齊抓共管，有的叫規定，有的叫意見，有的叫暫行規定，有的叫通知。但有一點，人大的作用沒有發揮，地方政府應該就安全生産定期向人大常委會彙報，接受人大的監督。還有一些監督機制，比如安全考核對行政區域的考核，對其他部門的考核，現實生活之中已經做了多年，而且已經很成熟，但是還沒有寫進法律。

2014-09-01 12:04:21
常紀文:
第七，最後一個方面的缺憾，一些處罰的嚴厲性還是不夠。比方説安全生産經常存在連續違法的現象，只要不發生事故他根本就不在乎，一旦發生事故他屁股一拍跑了。所以，這時候是不是有必要借鑒《環保法》的修改經驗，引進“按日計罰”，就是按照違法天數來計算罰款的措施，我也寫過建議，但是也沒有採納。

2014-09-01 12:04:28
常紀文:
第八，拘留。《安全生産法》修改裏確實説了，按照《治安管理處罰法》規定的一些拘留措施，但這個規定是不充分的，比如《環保法》在修改的時候就並沒有規定按照《治安管理處罰法》的要求採取拘留的措施，也就是説《環保法》規定的拘留措施是獨立的行政拘留措施，並不受《治安管理處罰法》的約束。如果説在《安全生産法》方面，在《治安管理處罰法》裏缺少依據的話有時候很難，它不是治安方面的東西，如果按照那個來進行行政處理的話，就勢必影響《安全生産法》的威信，應該設立獨立的行政拘留措施，譬如説強令職工進行不安全的作業，如果沒有特種作業，不僅很影響自己的安全，也影響別人的安全，這種情況可以拘留，最後這個意見沒有得到採納。

總體上，也就是這麼多缺陷。

2014-09-01 12:04:37
中國網:
再次感謝常教授作客《中國訪談》。由於時間關係，今天的節目到這裡就要結束了，感謝各位網友的收看，下期節目再見！

（責編/文字：韓琳；主持：佟靜；導播：李哲；攝像：宗超/高聰；圖片：張琳）

2014-09-01 12:04:50