張斌：深化財稅體制改革需有全面規範的制度保障_中國訪談

活動標題

專家解讀財稅體制改革

活動描述

時間：2014年7月31日15:00
簡介：在黨的十八屆三中全會確定的經濟體制改革中，財稅體制改革被列為重點之一，放在優先位置。日前，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，由此拉開我國新一輪財稅體制改革的大幕。本期節目，我們特別邀請到了中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任、研究員張斌，就這一話題為您解讀。

文字內容：

中國網:
中國訪談，世界對話，歡迎您的收看！在黨的十八屆三中全會確定的經濟體制改革中，財稅體制改革被列為重點之一，放在優先位置。日前，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，由此拉開我國新一輪財稅體制改革的大幕。本期節目，我們特別邀請到了中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任、研究員張斌，就這一話題為您解讀。

張主任您好！感謝您作客中國網的演播室，首先請您為我們的網友打個招呼。

2014-07-30 16:39:33
張斌:
各位網友大家好！

2014-07-30 16:40:20
中國網:
張老師，感謝您做客，首先請您為我們回顧一下改革開放以來我們國家的財稅體制一共經歷了幾次改革，新一輪改革中的重點是什麼呢？

2014-07-30 16:40:37
張斌:
改革開放以來，一般我們按1978年開始來計算，1978年到今天我們經濟體制發生了翻天覆地的變化，主要是從計劃經濟向市場經濟轉軌，在轉軌過程中，我們是從1994年才開始改革，為一個分界線。（因為，1978年以來，）我們在中央與地方的關係中引入了財政的承包制改革，那時候中央和每個地方一一地來談他們的財力分配關係，但是到了1992年，十四大正式提出了建立社會主義市場經濟，在經濟體制改革之後，為了配合十四大的要求，我們在1994年進行了大規模的財稅體制改革。我們今天的財稅體制實際是1994年那次改革奠定起來的。它主要包括兩方面的內容：

第一，它重新構造了我們的稅收制度，建立了以增值稅為主體的完整的稅制體系。這個稅制體系的目的是建立與市場經濟體系相匹配的，符合市場經濟要求的稅制體系，其實主要的目的就是為各種所有制性質的企業建立一個統一的競爭平臺。

第二，我們在中央和地方的關係方面，改變了財政承包制的做法，採取了分稅制的財政體制，在稅制改革的基礎上，我們把稅收分成了中央稅、地方稅、中央和地方共用稅，這樣明確的劃分規範了中央和省級政府之間的財力分配關係。

1994年稅制改革應當説是非常成功的，它也實現了我們通常所説的“兩個比重”的提高——財政收入佔GDP的比重、中央財政收入佔整個財政收入的比重迅速提高，對我們經濟的可持續發展，經濟的穩定增長，以及中央掌握更多財力，實現公共服務均等化，不同區域之間的財力均衡發揮了很好的作用。但這樣的體制，隨著我們經濟社會發展到新的階段，越來越多的地方不適應當前我們經濟社會發展的要求，所以我們現在是在1994年財稅改革基礎上要啟動新一輪的財稅體制改革。

2014-07-30 16:40:46
中國網:
那這個新一輪財稅體制改革的重點是什麼呢？

2014-07-30 16:41:01
張斌:
這一輪財稅體制改革的重點有三個：一是預算管理制度的改革，二是稅制的改革，三是中央和地方財政體制的改革。

2014-07-30 16:41:16
中國網:
可以跟我們具體説一説嗎？

2014-07-30 16:41:26
張斌:
其實這三方面的改革在我們公佈的深化經濟體制改革總體方案，或者更前一點十八屆三中全會的《決定》裏其實有非常詳細的內容，內容比較多，比如預算體制改革方面我們強調整個預算要全面、規範、公開透明，在稅制改革方面我們明確提出了稅制改革要能夠穩定稅負，同時要能夠推進稅收法定的進程，整個稅制要有利於社會公平，結構調整，並且也明確提出了我們有6個稅種的具體改革任務。在中央和地方關係方面，我們提出了首先要保持中央和地方財力分配格局的基本穩定，在這個前提下，我們重點是要進行中央和地方事權的劃分，這是1994年改革沒有解決的一個問題，我們要做到事權和支出責任的匹配，發揮中央和地方兩個積極性。

2014-07-30 16:41:36
中國網:
這個我們稍後會談。十八屆三中全會確定的經濟體制改革當中，財稅體制改革被放在了優先推動的位置，為什麼會把財稅體制改革作為我們全面深化改革的一個突破口呢？

2014-07-30 16:41:48
張斌:
應當説十八屆三中全會對我們財稅體制改革的要求非常高，也把財稅體制改革放在非常高的地位來看待。首先，十八屆三中全會改革的《決定》與以往不同，我個人理解，首先，它並不是一個經濟體制改革的方案，是全面改革的方案，當然全面深化改革的總目標就是完善和發展中國特色社會主義制度，要推進國家治理體系和治理能力現代化，這是我們整個改革的總目標。在財稅改革這個部分，我們上來就明確地説，財政是國家治理的基礎和重要支柱。我們整個改革的總目標又是完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系現代化。既然它是個基礎，是個重要支柱，應當在國家治理現代化的進程中扮演一個先行的、重要的角色，甚至是保障性、基礎性的角色。所以，在這個意義上，它放在了優先推動的位置是非常自然的，或者説這是財稅體制本身重要性的一個體現。

如果從我們實際的國民經濟運作來看，社會運作來看，我們的公共財政收入佔到GDP的比重是百分之二十二左右，如果考慮到社會保障的社會保險基金、政府型基金等等，把——公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算、國有資本經營預算，這四部分預算加在一起，從收入的角度看，政府掌控、掌握的財力大概在30%以上。政府的財稅體制要規範，GDP百分之三十以上的這部分怎麼收，怎麼花一定會惠及到方方面面每一件事情。所以，財稅體製作為國家治理基礎的重要支柱，政府的每個行為都或多或少，或直接或間接與它的財稅收支有關係。俗話説“以財運政”，沒有錢就做不了事，錢給誰，怎麼給，就涉及到國家基礎的權力分配和一個國家政府基本職能的實現，或者政府幹什麼，幹多少，怎麼幹，它背後都是由財政體制來保障，來制約，來實現的，所以，它是個基礎和重要支柱。

2014-07-30 16:42:17
中國網:
我們知道這次改革方案中提出要到2020年基本建立現代財政制度。您怎麼理解這個“現代財政制度”呢？

2014-07-30 16:42:51
張斌:
現代財政制度是（十八屆）三中全會的一個明確的要求。現代財政制度如果僅從字面來看，重點就是“現代”這兩個字，現代可以與傳統相對應。人類的經濟發展，包括政治文明、社會發展它有個共性的規律，在我們的三中全會中已經明確提出了，一個科學的財稅體制是什麼樣子呢？比如説科學的財稅體制是優化資源配置，首先你要實現政府掌控30%多的資源，你要優化資源配置，維護市場統一，三中全會提出了，市場要作為資源配置的基礎性手段，財稅體制如何轉變、制約和優化政府的職能，讓市場發揮更多的作用，同時也更好地發揮政府的作用，財稅體制這方面是基礎性的。所以，我們要維護市場的統一，促進社會公平，實現國家長治久安，這是我們認為科學財稅體制要實現的這四個目標。

比如説社會公平方面，社會主義市場經濟，西方成熟的市場經濟也是以市場作為資源配置的基礎性手段的，但經過市場配置完資源之後，按照要素的多少來分配，（這個收入分配狀況我們叫“初次分配”，）分配完之後政府的稅收和政府的財政支出會發揮一個很大的再分配的功能。這樣的一個再分配能不能實現稅負分配的公平、支出的公平？財稅制度在再分配中起到重要的基礎作用，因此，它也是社會公平一個重要的，甚至是最重要的工具。這是我們講現代財政制度的職能和特徵。

在我們深化財稅體制改革總體方案的解讀中，中央政治局會議也提出了，“深化財稅體制改革的目標是建立統一完整、法制規範、公開透明、運作高效，同時有利於優化資源配置，維護市場統一，促進社會公平，實現國家長治久安的可持續的現代財政制度。”我認為這句話可以完全地給我們展示現代財政制度的基本內涵，它的要點，它的基本要求。比如“統一完整”，一個國家的預算至少要統一的，所有的財政收支都要在一個大的框架內運作，不能有例外；再有要法制和規範，法制規範、公開透明、運作高效，這都是我們可以感受到的一個現代國家，一個現代治理體系下對財政的基本要求，我認為上面的要點都可以看作現代財政制度的基本內涵。

2014-07-30 16:43:02
中國網:
剛才您也提到了，在這次的改革方案當中，預算管理制度改革是排在優先位置的，那麼在我們國家這個預算管理制度改革當中，也包括“三公”經費公開問題都已經取得了什麼樣的進展呢？

2014-07-30 16:43:13
張斌:
其實預算管理改革是我們講的三個重點之一，預算管理改革、稅制改革和中央和地方關係的調整，預算改革是放在第一位的，它的內容也非常多。應當説我們的預算管理改革在1994年之後做了大量的工作。舉幾個我們已經實現改革的進展。

全口徑預算，剛才我們提到了有四部分預算，除了財政收支，我們叫公共財政預算或一般預算之外還有政府性基金預算，就是大家都清楚的地方政府出讓國有土地獲得的相關收入，那些收入是在政府性基金預算裏進行管理的；再比如説企業和個人交的那些社保，養老保險、醫療保險，工傷、失業、生育、新農合、新農保、城鎮居民養老保險等等，這些我們是在社會保險、保障預算裏的。中央和地方都有國有企業，我們國有企業向財政交的利潤，這部分我們放在國有資本經營預算中。

過去我們一直有個“預算外”的概念，現在很多人還在使用“預算外”這個概念。實際2011年，我們已經把所有政府的收入，除了教育方面的收入之外都已經納入了這四個預算管理，所以這“預算外”的概念理論上已經不存在了。我們叫“全口徑預算”的逐步實施，把預算外收入都納入了四本預算的管理，這為全面規範的預算制度定下了一個非常好的基礎。

稅費收入裏，我們講“收支兩條線”，國庫集中支付等等，我們已經做了大量的工作，包括“三公”經費的公開，在部門層面，在地方政府層面，這幾年也做了很多公開的工作。其實我們政府資訊的公開，包括財稅資訊的公開也是在不斷推進的。

從總體上看，這些工作為我們的預算管理改革奠定了非常好的基礎。但是如果對比剛才我們談到的現代財政制度的要求，其實還是有很大距離的。

比如説第一個就是預算權的配置。首先是立法機關，在我們國家就是人民代表大會，就是各級人民代表大會應當對同級政府財政的預決算有個審查監督的權力，有個批准的權力。審查監督的前提是你要告訴我們做了什麼，到底收了多少錢，花了多少錢，而且到底花在什麼地方了，你不能給我一本“糊塗帳”，你也不能告訴我一個大數，所以你要公開透明。現在全口徑預算已經實現了，但全口徑預算下，人大對各種預算到底有多大的權力呢？所以，我們首先要解決的是加強立法機關對預決算的審查制度。

2014-07-30 16:43:24
張斌:
即時稅收的制度問題實際也是個預算權的問題，就是稅收法律。我們是實體法， 18個稅種中只有3個稅種——個人所得稅、企業所得稅和車船稅是通過人大立法的，剩下的15個稅種，包括收入非常多的增值稅、消費稅等等都是通過國務院通過授權立法的方式來立法的，我們叫國務院《暫行條例》。未來到底為誰徵稅，稅負怎麼分配，這個權力也應當歸人大，這叫加強稅收法定或落實稅收法定原則。剛才我提到的這兩條，就是強化人大在預決算監督審查中的作用，落實稅收法定原則這都是我們三中全會明確的要求。

再比如説，現在講的好多大量政府型基金，比如説看電影的時候，電影的票房裏有5個點是國家定的事業發展基金；我們坐飛機有50元，幹線航空有50元的機場行車費，現在叫民航發展基金，這都是專款專用的政府型基金。第一它強制徵收，第二專款專用，這些基金就是項目比較多，單個基金似乎收入不多，但加在一起其實也有幾千億的規模，像這些基金往往是由某些部門通過部門的規章聯合下一個文就開始徵收，其實也沒有人監督。

未來我們要在一般的公共財政預算上，像政府基金的設立權到期了要取消，或到期了説不定要調整等等，這一系列權力都要規範統一。

所以，預算管理改革它最大的難點實際就是預算權的重新配置，在立法機關、行政機關之間，在政府的各部門之間。首先預算權在行政機構內部應當統一到財政部門手上，不能哪個部門都可以有權力立一個規章就向老百姓收錢，預算權在行政上應當集中在財政部門手上；財政部門作為整個行政體系所有收支總體分配或做預算的機關、監督管理的機關，它再對行政首腦、再對立法機關負責，再對人大負責，人大再履行好自己的監督管理的權力。全面規範，公開透明，未來我們要建立這樣的預算制度。

2014-07-30 16:43:40
中國網:
調整中央和地方政府間財政關係也是方案部署的一項重要的改革任務。其實我們現在地方政府一直面臨著負債高、對土地財政依賴度高這樣的難題，造成這些問題的原因是什麼呢？

2014-07-30 16:43:55
張斌:
這個問題大家都非常關心。中央和地方財政關係的調整也是我們這次改革的三大任務之一，應當説1994年的分稅制財政體制改革，是我們巨大的進步，這些年來儘管也經歷了2002年、2003年的調整，但總體上保持了穩定。但這個體制運作以來，其實它有著先天的不足，這個不足就表現為，1994年我們在分稅制改革的時候收入劃得很清，哪些錢是你的，哪些錢是我的，劃得很清楚。但中央和地方之間的支出責任沒有劃清楚，也不是沒有劃，有些原則性的規定，但並不清晰，也很難操作。

第二，1994年的分稅制改革只是規範了中央和省級政府之間的財力的劃分，我們知道省以下還有幾級政府：市、縣、鄉鎮，有幾級政府，一個省與地市怎麼劃分，地市與自己所屬的縣區怎麼劃分，縣與鄉鎮怎麼劃分之間其實這是不清楚的，這個不清楚不光包括事權不清楚，財權也是自己來定的，因此，分稅制體制改革在1994年實際只做了一個方面，沒有對事權做清晰的劃分，也沒有對省以下的體制做很清晰的劃分。

這兩個制度上相對的空白或不清晰的地方，隨著中國經濟的發展，政府職能的轉變，政府在經濟社會發展中的作用不斷提高，它運作過程中就産生了很多的問題，比如中央集中過多，這是個普遍的説法。

就目前中央與地方財力分配情況來看，在塊頭最大的、數量最多的公共預算中，中央實際上拿了不到一半的錢，一半多一點的收入是地方的。在政府性基金預算裏賣地的錢幾乎都是地方的，百分之九十幾都是地方的，有一點新增建設用地有償使用費交到中央政府了，絕大部分在地方。

政府基金，除了土地之外大概60%多也是在地方上。我們的社保，養老、醫療、工傷、失業、生育保險，包括新農合，由於我們沒有實行全國層面的社會保障統籌，這些錢收支管理權都在地方。

2014-07-30 16:44:14
張斌:
所以，大家可以看，在這些預算中，地方實際上有非常多的事權。再看中央政府花了多少錢呢？就是中央本級自己的支出大概佔全口徑支出中也就10%以上，這是多一點；地方實際花了百分之八十幾的錢。但是中央收的多，地方花的多，好像地方就缺錢了嗎？其實也未必，中央對地方還有幾萬億的稅收返還，一般轉移支付，專項轉移支付，就是地方上這個錢是給了它的。為什麼地方還説缺錢呢？這裡的核心問題，不是説地方説錯了，而是這裡面中央分配收的多但花的少，但地方花的多收的少，中央就把那個差額補給地方，按道理來講這個問題就解決了嘛，實際上中央補給地方的時候有大量的資金，地方是沒有本地實際控制的權力。

第一，政府性基金。大量政府性基金以及在公共財政預算中的非稅收入部分有一些專項收入，像水資源費、礦産資源補償費、排污費這些，在政府性基金裏有民航建設基金、鐵路建設基金、國家電影事業發展基金等等三十幾項這樣的基金，也是專款專用，它是部門的錢。有的地方是不能動用這些部門的錢的。比如我要修個地鐵是不能動民航發展基金的，那是人家民航的錢，我也不能動電影的票房。我們大量的收入在一開始是被部門分割使用的。這個錢是在部門的地方手裏，但你很難統籌，這是收入環節。

在支出分配環節，我們的財政部長樓繼偉同志也明確地説了，叫大量的法定支出，這個支出比如農業、教育（投入），不管你當地實際需要多少，你一定要佔到GDP的百分之四，或者一定要佔到財政收入一定比重，或者這項支出一定要超過所有支出的增幅。樓繼偉同志算了一下，大概是47.5%的支出在一開始分配的時候就已經按照這些標準固定地分給一些部門了。剩下的錢地方政府要修個地鐵，幹自己想幹的事情可能就沒有資金。

2014-07-30 16:44:45
張斌:
第三，專項轉移支付。專項轉移支付是部門來分配的，它有指定的用途，而且不光有指定的用途，大量的專項轉移支付項目還要求地方配套，就是，我可能要了一個億的資金，還要用自己的錢再配套一個億。但這些專項轉移支付是我們各個部門來分配的，這些部門在分配轉移支付的時候各自根據這個項目的性質規定了一個比例，可能還是個比較合理的，地方還應該配套一些，起到引導地方資金投向的目的。可是這些部門之間他們沒有一個協調，換句話説，各個部門下來的錢，各個部門就分散地要求地方政府配套，可是到地方政府這裡，每個配套都配套好了我就沒有錢了。這樣等於部門的轉移支付也支配了自己的財力，通過配套。這樣地方政府覺得很多事情是我這兒做，但都不是按照我的意願做的，我想做的事情可能就沒有錢，因此它感到財力困難。

當然，還有一點，現在中國整個處在城鎮化和工業化的後期，就是高峰期。我們都注意到，現在各個城市的面貌都發生了很大的變化，這裡面需要鉅額的基礎設施的投資，修廣場、修污水處理廠，包括修高架橋、修地鐵，都需要鉅額的投資。但我們的《預演算法》不允許地方政府舉債。比如我要修個地鐵100億，不可能靠我十年前就開始攢錢，每年攢10億，攢10年湊夠100億去建地鐵。正常情況下是應該舉債，我借一筆錢修地鐵，修好地鐵之後未來十年或二十年逐步用財政資金還本付息，城鎮化建設高峰期對地方政府産生巨大的基礎設施籌資的壓力，而這個壓力基本上很難依靠正常的財政收支來解決。

但是我們不允許地方政府舉債，地方政府只有兩個辦法，一是賣地，一下賣了70年的使用權，40年的使用權，一下拿了一筆錢，正好我去修地鐵去了，賣地，就是資産的一次性收入；再有就是地方融資平臺，它自己不能擔保，不能舉債，只好“打擦邊球”，就成立個企業性質的，實際是由地方政府控制的平臺，由平臺公司去借錢，借了錢幹地方政府的事。所以它的負債很沉重，要麼是賣地要麼負債沉重，這不僅僅是與剛才我們講的中央與地方的分配關係有關，也有《預演算法》不允許地方政府舉債，而地方政府卻承擔著城市基礎設施建設巨大的任務這樣的資金面不匹配有關係。所以，我們應該從多個方面來看待這個事情。

2014-07-30 16:45:27
張斌:
未來財稅體制改革對這些問題，我們講的很清楚，要重新配置事權，哪些事是中央幹，哪些地方幹，你不能什麼事情都讓地方幹。這是一個事權要劃分好，事權和支出責任要匹配，你讓地方幹可以，但要給夠他錢，不要讓地方配套那麼多。三中全會也明確規定了，中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節，不增加地方的負債；也明確提出了，要逐步取消競爭性領域的專項和地方資金配套，就是要減少專項轉移支付，增加一般轉移支付，增加一般轉移支付之後，地方財力支配權會上升。

我們明確提出了，清理規範重點支出同財政收支增幅或生産總值掛鉤的事項，一般不採取掛鉤方式，就是清理一些重點支出項目，讓地方政府有更多的財力或更多的支配權。至於説債務問題，我們也明確講了，要建立跨年度的預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，同時建立規範合理的中央和地方政府債務的管理與風險預警機制。最近我們財政部也在對地方的自發自還債券的試點，並且可能未來還要增加這個試點，就是規範地方政府的債務，把它納入預算管理，有效地控制風險。未來，我想《預演算法》的修訂也會對地方政府的債務進行規範合理，既能控制風險又能符合地方要求的規定。

2014-07-30 16:45:39
中國網:
很多觀點認為，調整中央和地方政府間的財政關係是三大改革任務中最困難的一項，您同意嗎？

2014-07-30 16:45:50
張斌:
我個人覺得這個説法是有道理的，從三大改革來看，首先從進度來看，中央和地方財政關係的調整它很難在前面做，因為我們講還有稅制的改革，中央和地方就是怎麼分錢，怎麼分事，如果錢和事之間有差額，轉移支付制度應該怎麼來保證和調整，大概就是三件大事。所以，中央和地方的財政關係，首先稅制改革要完成，稅制改革基本完成之後財力分配格局再分。所以我們也明確提出了，結合稅制改革，考慮最終屬性，在保持中央和地方財力基本穩定的前提下，再劃分和調整中央和地方的收入，至少在時間進度上它不可能拋開稅制改革自己去調，它要建立在稅制改革的基礎之上。

另外，中央和地方關係調整的難點就是事權的劃分，到底什麼事，什麼人，哪級政府該做什麼事。事權的劃分有時候是很難的，因為在教科書上我們很清楚，就按照受益範圍，受益面大的就由更高一級政府來執行；地方性的公共産品就由地方來執行。但具體到每一項事權究竟誰應該來承擔，這個承擔就是事權和支出責任究竟該怎麼區分。比如義務教育到底是哪級政府的職責，你可以説是地方政府的職責，它的錢不夠了，中央政府是不是有義務把這個錢補齊，因為不能讓不同的孩子在不同的區域，公共服務的均等化程度差異太大。地方是有職責，但它沒有錢，中央政府是不是要給它補齊，它不可能很清晰地劃分。最終我們應該看到底它的公共服務提供得如何，換句話説政府和社會之間，政府應該提供均等化的，盡可能優質的公共服務。如何在政府內部把這個職責分配好，提供得更好，這是政府內部的事情。所以，我們應該用它到底如何更好地提供公共服務為目標進行事權的劃分，適合誰做的誰就去做。

2014-07-30 16:46:02
張斌:
再比如説，我們按照主體功能區規劃，很多地方是要禁止開發區，比如青海三江源。有些地方限制開發區，就是為了保護生態，這個地方保護生態實際做了很大犧牲，你不能搞工業，不能搞污染多的東西，那麼它就沒有稅收。上級政府、中央政府限定你既然是限制開發區就要把責任擔起來，它沒有錢。所以，這個劃分實際是很複雜的，需要做非常細緻、紮實的工作，而且要實事求是，各地的情況還差異比較大。

再比如説，我們現在有五級政府，中央-省-地市-縣-鄉鎮。現在我們講“鄉財縣管”，鄉鎮這一級是不是要逐步取消，變成縣的派出機構，我們未來要省管縣，是不是我們的縣和市之間平級，直接由省裏來管理。那麼這個省直管縣的改革，鄉財縣管的改革涉及到政府的級次，如果政府級次調整了，你才能説我到底在幾級政府分職責。可是省管縣的推進涉及到各地的推進是不一樣的，尤其在中國，很可能一些地方省管縣的推進自己都困難，比如地域面積非常大，到底應該怎麼省管縣？現在數量又非常多，政府職能如果再不轉變的話，可能省管縣本身也會有些問題，這應該怎麼辦？你想，分事的主體現在還沒有最後定下來，你怎麼去分事呢？所以，我認為它確實是有一定困難的，也是非常重要的。所以，我認同或基本認同這是一個三大改革任務中最困難之一。

2014-07-30 16:46:16
中國網:
其實目前我們國家稅制改革也是在進展當中，請您為我們介紹一下稅制改革的相關進展以及下一步的改革方向。

2014-07-30 16:46:30
張斌:
我們現行的稅制是1994年訂立起來的，1994年稅制基本的目標就是要建立與社會主義市場經濟相匹配的稅制體系。怎麼算匹配呢？很簡單，當時不同所有制的企業要面對同樣一套稅法規則來交稅，至少就公平競爭了，這是我們一個主要目的。1994年之後，我們的稅制在這個基礎之上也是在不斷地完善，不斷地改革。比如説內外資企業所得稅的並軌，我們真正實現了內外資企業稅在稅負方面的完全統一，這是適合市場經濟體制的稅制體系。

但是，經濟社會發展到了今天，我們稅制體系的功能就不僅僅是要適應市場經濟的發展，稅制它第一個功能是要籌集收入，要為政府籌集到與它的支出相匹配的收入。在籌集收入的前提下，怎麼讓這個收入分配得更均衡、更合理呢，這就是稅制的問題了。

首先，它有不同的職能。整個稅制在設計、實施的時候不能過多地干擾市場經濟的運作，就是説這個稅制要中性。比如説我們現在講增值稅，增值稅現在有四個稅率：17%、13%、11%和6%。這四檔稅率情況下，不同的行業稅率不一樣，這就違背了、也不太符合稅制中性，減少稅制對經濟扭曲和干擾的要求。所以，我們三中全會明確提出了要改革增值稅制，適當減輕稅率，這麼多是不符合中性要求的。

2014-07-30 16:46:58
張斌:
但另一方面，經濟發展過程中有“外部性”。比如，有污染我們就要徵環保稅，資源是稀缺的，不可再生的，我們努力通過資源稅來進行調節；像煙酒、奢侈品這些我們不鼓勵消費，它有害我們就要單獨地徵收消費稅，煙酒的稅負比其他重一些，要抑制消費；比如大排量的汽車，木製一次性筷子、實木地板這些不可再生或難以再生的資源，這時候資源稅、消費稅，未來的環境稅都要起到點對點調控的功能，這是第二個，叫促進結構優化。

第三，市場經濟在自己運作的過程中，它産生的初次分配的結果未必是讓社會能夠接受的，它可能分配差距會很大，稅收就要努力地，至少讓收入高的人稅負負擔高一些，讓收入中等的人稅收負擔合理一點，讓收入低的人盡可能少負擔甚至不負擔稅收，這樣我們的稅負分佈要均衡，要有利於促進社會的公平。

按照這幾個標準來看，1994年的基本思路就是市場經濟，中性、不干擾顯然已經不完全符合我們當前對稅制的要求，因此，我們一方面要促進中性，避免干擾，但我們要發揮好稅制促進結構調整，有利於社會分配的目標。所以，我們講的，現在稅制改革，至少三中全會提了六個稅種，按照李克強總理的部署應該分成五步：

一、營改增。營業稅行業全部改成增值稅，增值稅替代營業稅，現在我們增值稅試點在不斷地推進，大概到2015年底，按照要求應該力爭實現增值稅營改增試點的完成。在這個基礎之上，我們要優化稅制，把稅率檔次合併一下。涉及到中央和地方對增值稅分成關係怎麼調整。增值稅現在暫行條例要立法，這是增值稅的改革。

2014-07-30 16:47:26
張斌:
二、消費稅。三中全會講的，一是擴大徵收範圍，明確地講要把高污染、高能耗和部分高檔消費品納入徵收範圍，把化粧品，老百姓普通採用的，已經不具備奢侈品性質的一般消費品就不再徵收了，剔除到增值稅範圍之外；二是稅率要調整，比如煙的稅與國際比較來看還是比較低的，從禁煙的角度來看，從促進人們健康角度來看，稅率結構要調整；三是徵收環節，消費稅現在絕大部分（不是全部）是在生産環節徵收的，它未來可能在批發、零售環節來徵收。因為生産環節徵收的成本很低，批發零售環節，尤其是在零售環節徵收（成本高）。目前中國的市場結構，現金的使用這麼廣泛，可能徵管上會面臨很大的挑戰，這也是我們要注意的。

三、個人所得稅。綜合與分類相結合，這已經提了很多年了。我們經常説要發揮調節收入分配的功能，其實就是收入高多交點稅，這個功能主要是通過個稅來實現的。因此，我們要加強對高收入者稅收的徵管，同時，實行綜合分類相結合的稅制來增強個人所得稅調控收入分配的功能和作用。

再往後是大家比較關心的房地産稅，三中全會提出要推進房地産稅的立法。房地産稅，尤其是對居民住宅徵收房地産稅，要注意，第一它的範圍要擴大到居民住宅；第二是房地産稅，不光是房産稅，可能還有城鎮土地使用稅，甚至要看立法的範圍，還可能包括與之相關的收費。比如城市基礎設施維護建設費、配套費之類的，是不是合併或取消。這是房地産全環節稅制的改革，不是原來的房産稅的改革，是房地産稅；第三是要立法，因為涉及到居民的住宅，中國的房産狀況又是千差萬別的。比如最近房價漲得很快，我可能是房改房，可能我都退休了，退休金也並不高，但房改房，我在市中心，房價又特別高，沒錢來交房産稅，這些問題怎麼來解決？一定要慎重。

2014-07-30 16:48:00
張斌:
房地産稅改革應該先立法，實際應該通過立法的過程，充分徵求各方面的意見，努力地達到最大共識，只有這樣才能做到在中國如此複雜的房産制度下，出臺一個各方都能夠接受的，而且還能夠有效運作的稅制。這是一個非常不容易的事情。

五、資源稅。資源稅就是從量計徵改革改為從價計徵改革。原來石油天然氣已經實現了這個改革，是按價格不是按開採量。現在我們要推進的是煤炭為重點的其他稅目，也要推進這個改革，發揮好資源稅促進資源節約合理使用的功能。同時，資源稅是個地方稅，這個改革也能夠充實資源開採點的地方政府的財力。

六、環境保護的費改稅。現在我們就是排污費，我們環境大部分都是收費的，收費的改為稅，就是環境保護費改稅，建立環保稅制，促進環境保護，讓它發揮更好的調控功能。

除了這六個稅種之外，我們稅制改革還包括兩個內容，一是稅收優惠政策的清理，尤其是地區性優惠政策的清理，它導致了稅制不利於實現市場的統一，地方政府用這個優惠政策甚至用那些灰色的財政支出政策來招商引資，弄得整個競爭環境比較混亂，所以要清理整頓稅收優惠政策；二是要修訂稅收徵管法，這也是未來一個重要的工作。大概的稅制改革就是這六個稅種，我們關心的還有稅收徵管法的改革，因為房地産稅，你要問老百姓直接去收稅。綜合與分類相結合的個人所得稅，每個人可能年底都要到稅務局去報稅，你怎麼樣加強或怎麼樣適應直接面對自然人，直接面對老百姓進行徵管，你的徵管法必須要改革。

大概就是這些內容。

2014-07-30 16:48:17
中國網:
我們知道十八屆三中全會提出了這樣一個要求，就是要逐步提高直接稅的比重，為什麼要提出這樣的要求？怎麼樣通過稅制改革來實現這一提高呢？

2014-07-30 16:48:33
張斌:
剛才我們講到的，1994年建立的稅制體制，剛才講的是稅種，從每個稅種的收入多少來看，中國的稅制有一個特點，以間接稅為主體，間接稅的比重很高，增值稅、營業稅、消費稅、關稅、城建稅、車輛購置稅、煙葉稅等等，我們可以舉出好多的稅種，它是對商品和服務徵收的，我們叫間接稅。就是我出去吃個飯，理個發，買東西，稅都在這裡面。稅都在這裡面有什麼好處呢？它易於監管，稅務機關不用直接面對老百姓，而直接關注這些企業就可以了，徵管的效率比較高，有利於保證收入的穩定。但是對消費，對貨物或服務，或者對商品和服務徵稅為主，就導致我們這個稅制不利於調節收入分配。為什麼呢？因為收入高的群體消費比重比較低。

我們説，一個月收入1000元的人每個月可能要花掉800元，如果800元裏有10%的稅的話就是80元，80元佔1000元的比例是8%；我收入10000元/月可能花5000元，5000元的10%是500元，500元佔10000元的比例只有5%；如果收入特別高，100000元/月，我花20000元，20000元的10%只有2000元，2000元佔100000的比例只有2%。收入越高，消費的比例越低。但你對消費課以重稅，窮人的稅負重，富人的稅負輕。

所以，我們要改革，改革什麼呢？徵收直接稅。什麼是直接稅？其實最主要的直接稅就是個人所得稅。提高直接稅比重並不是最高的目的，它是個手段，通過提高直接稅比重要提高整個稅收調節收入分配的功能。

剛才我們講了，我們不能對消費課以重稅，應該怎麼樣徵稅有利於調節收入分配呢？很簡單，就是徵所得稅，我掙1000元不交稅，掙10000元按10000元交，掙100000元按100000元交，這是個人所得稅。

2014-07-30 16:48:43
張斌:
所以，提高直接稅的比重要通過稅制改革的話，我認為最重要的稅種就是個人所得稅。而我們國家個人所得稅的比重非常低，流轉稅的比重非常高。如果和發達國家比，和英國、美國以及整個OECD幾個國家比，我們個人所得稅的比重明顯偏低。我們個人所得稅的比重大概5%、6%，而在美國這個比重大概在1/3以上，所以個稅比重偏低，收入高的群體繳納個稅太少。直接稅比重低，導致我們收入分配功能弱。這是我們的一個問題。

當然，還有一個稅種我們可以寄予點希望，就是房地産稅。收入多了，我消費的比例低，剩下的錢就多，多了可能很多人就去買房子去了，買了房子房子就多，如果我們對房子多的人也徵點稅的話，也能夠起到調節收入分配的功能，也算直接稅。

但是不能僅憑房地産稅就能産生收入分配（均衡），剛才我講了，這個稅種其實運作起來很複雜。其實就是個人所得稅我認為是重點，就是收入高交的多。現在房子貴的，房子多的（原因）可能很複雜，他自己未必有那麼多錢來交稅。所以，它非常得不易於徵管，不如個人所得稅發揮的作用這麼直接，地位和作用也不會像個人所得稅這麼高。所以，我認為提高直接稅的比重重點還是個人所得稅。

2014-07-30 16:48:55
中國網:
我們也注意到，這一次財稅體制改革提到了一個進度，也就是2016年基本完成重點工作和任務，剛才也提到了，到2020年基本建立現代財政制度。您對於這一進度的達成有什麼樣的看法？

2014-07-30 16:49:05
張斌:
我認為既然給了時間表了，2016年基本完成，2020年基本建成現代財政制度，我認為這個任務還是比較重的。比如預算改革涉及到預算權分配和調整，中央和地方的改革涉及到政府職能、內部的劃分，實際都是有很多難點的。稅制改革剛才提到了徵房地産稅，徵個人所得稅，涉及到改革過去徵管的流程，徵收的模式，所以我們講任務重、時間緊。在政治局會議那個公告裏也講了，也是促使我們更加集中精力克服各種困難，儘快地推進改革，壓力其實也是蠻大的。

2014-07-30 16:49:29
中國網:
您能不能給我們介紹一下難點如何克服？

2014-07-30 16:49:40
張斌:
一、全面規範。全口徑預算下怎麼對全口徑的各種預算再進行規範調整？比如説公開，預算公開，公開到什麼程度？公開了之後怎麼接受人大的審查，公眾的監督？要有一套穩定的制度來進行。

二、事權的劃分究竟應該怎麼劃？事權的劃分和省管縣改革怎麼樣協調推進？

三、稅制方面，要提高個人所得稅的比重，建立綜合與分權結合的稅制。如何建立中央數據庫系統，讓我們能夠掌握所有人的收入，能有效地把這個稅收上來，這是現在就需要抓緊時間去做的事情。總之，工作量還是蠻大的。

2014-07-30 16:49:49
中國網:
由於時間關係，我們還剩最後一個問題，這次改革被評價説是“牽一髮而動全身”，您認為新一輪財稅體制改革怎麼樣為其他改革提供牽引？並且其他改革怎麼樣又來配套財稅體制改革呢？

2014-07-30 16:50:05
中國網:
確實剛才提到了，因為從財稅體制改革的地位來看，它實際上是國家治理的重要基礎和支柱，它等於政府花錢、收錢，直接涉及到政府與市場的關係，如何避免對市場的干擾；你對富人，對收入高的人收稅，還得調節收入分配，涉及到政府和社會的關係；這個錢收上來之後，怎麼分配，涉及到政府與行政機關、立法機關的關係，涉及到政府內部各部門之間的預算權的配置；從支出的角度更是這樣，一方面涉及到我在哪個領域給你配置資金了，政府就去鼓勵或政府就有錢去做事，配置少一些等於政府在這上面要少做一些。所以它“牽一髮而動全身”，它的改革會對基本權力的配置、收支、地方政府的行為産生直接或間接的影響。

所以，它為其他改革提供基礎。比如地方政府職能轉變，我們把增值稅改完之後，如果增值稅分成比例不變，（就需要）讓地方政府通過其他的稅種獲得收入。如果説地方政府更多是從消費環節而不是從生産環節獲得收入，它就沒有那麼大動力招商引資，地方政府的職能轉變就與財稅改革直接連在一起。

其他改革又如何為財稅改革服務？比如人大的改革，人大如何實現職能，這不光是個經濟問題，人大職能的完善就直接涉及到人大能不能履行好預決算監督和稅收立法的功能；再比如説我們金融體制的改革，發展多層次資本市場、地方政府債券是不是能有更好的發行平臺，因為地方政府的融資它既是個財政問題也是個金融問題，金融體制的改革與地方政府債券的改革，它們是連在一起的，它的內容涉及到很多；比如國有企業改革，國有企業改革是混合製，是三中全會很重要的一個任務，但國有企業改革中，國有企業利潤上繳，繳多少利潤，利潤怎麼用？又涉及到國有資本經營預算如何完善，如何讓國有企業掙到錢，惠及民生，惠及大部分老百姓，這又是財政問題。所以，它們之間是相互關聯，互相促進的關係。

2014-07-30 16:50:14
中國網:
感謝您作客中國網《中國訪談》的演播室，為廣大網友解讀新一輪財稅體制改革。今天的訪談到這裡就結束了，我們下期節目再見！

2014-07-30 16:50:24