菲律賓土地改革60年 是否應該繼續?

發佈時間:2019-04-19 15:24:14 | 來源:中國網·中國發展門戶網 | 作者:李嘉毓 | 責任編輯:孫芳

關鍵詞:菲律賓,土地改革,60年

中國網/中國發展門戶網訊 菲律賓農業發展現狀是低增長、低投入、低産出。根據世界銀行數據,從1968年至2006年,菲律賓的農業增長率為2.5%。過去十年,菲律賓的農業增長率為1.3%。為何菲律賓的農業發展會陷入停滯狀態?從宏觀經濟政策分析,農業在菲律賓國家發展戰略中處於較低位置。2017年,農業支出僅佔菲律賓政府財政總支出的3.5%。此外,農業部有選擇地發展部分農業綜合企業,忽視了對基礎性生計農業的支援。農業生産資料投入不足導致農作物單産水準低。2010年,菲律賓的耕地灌溉率(潛在可灌溉耕地面積/耕地面積)為50%,而在同一時期,中國的耕地灌溉率為84%,馬來西亞為88%。2013年,菲律賓有效耕地灌溉率僅為9.5%。相應的,與臨近亞洲國家相比,菲律賓的主要農作物單産也處於較低水準。雖擁有“水稻綠色革命搖籃”之稱,菲律賓(國際水稻研究所所在地)的水稻單産僅為38690kg/公頃(2016),遠低於南韓(72228千克/公頃)、中國(69324千克/公頃)、越南(55810千克/公頃)等國。與周邊國家相比,菲律賓的玉米單産在過去半個世紀也一直處於較低水準;油棕這一高附加值經濟作物與其他國家相比,單産無明顯優勢。




菲律賓土地改革歷程

從制度因素進行分析,菲律賓農業發展停滯與其土地制度有著密不可分的關係。在論述東亞發展型國家實現經濟發展的大量文獻中,“在經濟發展初期階段完成了較為徹底的土地改革”在不同程度上被認為是日本、南韓、中國等國家實現“東亞奇跡“的關鍵因素。倫敦政治經濟學院James Putzel教授根據日本、南韓、中國大陸、中國台灣等東亞國家和地區土地改革歷程,總結東亞發展型國家土地改革成功的經驗包括:國家介入,迅速對土地所有權進行轉化,從而破除地主-佃農這一勞動依附關係。 土地生産者能夠獲得貸款,進入農業生産資料投入及産出市場。動作迅速,避免土改成果被地主侵蝕。土地覆蓋範圍全面,包括地理意義和農耕意義兩個方面的土地改革,對土地所有權進行制約。行政裁決,而非司法裁決。補償低於市場價格。規範土地買賣市場。

與此相對,菲律賓的土地改革與其以“家族政治”為基礎的民主體制相互作用,出現多次反覆,至今仍進展緩慢。

1946-1964:建國之初的土地改革

殖民地時期,菲律賓土地主要集中于封建貴族與大地主手中,無地農民租種地主土地,成為佃農。1946年,菲律賓獲得獨立,並倣照美國建立民主共和制與産權制度,通過立法確定土地私有制。但這一立法沒有還地於民的土地改革作為支撐,土地仍為少數大地主與貴族所有,農業生産模式以大農場經營與莊園為主,農民的佃農身份並未得到改變。土地私有制的確立非但未能改變小農無地少地的情況,反而使已有的佃農制度合法化。20世紀50年代至60年代,菲律賓歷任政府針對土地集中問題在不同程度上進行了土地改革。但改革並未將封建家族與大資本家等主要利益集團囊括在內,效果有限。相應的,民主共和制下的兩黨制流於形式,演變為傳統政治家族輪流坐莊。

1964-1986:威權政府下的土地改革

在費迪南德·馬科斯(Ferdinand Marcos)威權統治時期,馬科斯政府試圖以定額地租和分期償付低價等方式取代分成土地制度,以期通過提高産量降低地租/償付地價在産量中所佔的比重,實現漸進性的土地改革。在農業政策方面,馬科斯政府實施農業綜合開發計劃:建立土地銀行提供低息貸,推行“綠色革命”改良品種、推廣良種、擴大種植面積、發展灌溉。生産資料的大量投入使土地産量出現顯著提高,在20世70年代末,菲律賓短暫實現主要糧食自給。但由於地主階級的阻撓、土改資金不足或被挪用、行政效率低下、行政成本過高、佃農群體在政治和經濟地位中處於絕對弱勢,以及威權政府下大資産階級與軍方勢力不斷擴大,隨著馬科斯威權統治的式微,這一土地改革陷入停滯。

1986-2016:“家族政治”民族體制下的土地改革

1986年,科拉松·阿基諾(Coraon Aquino)宣誓就職菲律賓總統。自此,菲律賓進入以家族權力為基礎的民主體制時代。1987年,為獲取農村選民的支援,出身大地主家族的阿基諾夫人啟動全面土地改革運動(CARP),在不改變土地所有權的前提下,提出契約土地與産出分配等改革策略;之後歷任總統延續全面土地改革運動,通過提高土地利用率和生産率來實現農業增産。在此過程中,菲律賓的政治權力始終由少數權貴家族壟斷,土地改革並未對土地所有權進行再分配,農民仍處於無地少地狀態,土改收效甚微。從1986年至2017年,土地改革完成分配的土地面積為4,652,067公頃,僅佔菲律賓農業用地總面積的37%。

菲律賓土地改革進程緩慢成因

與上述東亞國家和地區成功的土地改革進行類比,菲律賓土地改革進程緩慢有如下原因:

一是1972年至2017年,僅有38%的農業用地實現所有權再分配,土改成果被地主侵蝕,土地流轉變遷至其他用地。國家用於土地改革的財政資金不足,獲得土地的農民由於缺乏生産資料,仍需依附地主。

二是從覆蓋範圍上看,土地改革所分土地大多為公共土地。在以“家族政治”為基礎的民主體制內,掌控全國絕大多數私有土地的地主相應的在國家政治與經濟生活中佔據重要地位,這使得歷屆政府在利益團體內部進行改革舉步維艱。少數自願交公的私有土地大部分得到了很好的補償,但絕大部分的強制徵用的私人土地還未納入土改範圍。

三是在土地所有權變更中引入市場價格補償機制,以市場價格對自願出售土地的土地所有者給予補償,行政成本過高。政府缺乏對土地市場的管理,錯綜複雜的土地所有制導致土地分配不清晰。

四是在土地所有權二次分配中引入法律裁定。農民為爭取土地權益,向法院提起訴訟,司法審判耗時長,問題懸而未決,土地耕種陷入停滯,土改成果被稀釋。


(李嘉毓 中國農業大學南南農業合作學院項目助理)

[列印]

[[收藏]]

[TT]

返回頂部