三方合作，中國大有可為
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編者按：3月20-22日，第二屆聯合國南南合作高級別會議在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉行。國務院副總理胡春華出席會議並強調，中國是南南合作的堅定支援者、積極參與者和重要貢獻者。中方將繼續承擔與自身發展階段和實際能力相適應的國際責任，與各國攜手共建人類命運共同體。
自從1978年《布宜諾斯艾利斯行動計劃》通過以來，在聯合國的支援、引導下，在各成員國的積極參與和推動下，南南合作蓬勃發展，並取得了很大的成果。在世界範圍內民族主義和民粹主義不斷抬頭的形勢下，如何看待國際發展援助與全球治理的關係，如何推動世界朝著更加均衡、公正的方向發展，中國應在在國際發展援助中扮演何種角色，西方國家參與國際發展援助對我們有什麼借鑒？就此，光明網理論部聯合中國農業大學南南農業合作學院共同策劃推出系列解讀文章，邀請專家學者從南南合作的意義、形式、未來走向以及對外援助的模式等角度，對南南合作作充分闡釋。
作者：中國農業大學南南農業合作學院教授，中國農業大學人文與發展學院教授 唐麗霞
二戰後興起的國際發展援助，在很長一段時間內都是以西方發達國家主導的，他們不僅是雙邊發展援助資源的主要提供國，也是多邊發展機構援助資源的主要貢獻國。全球南南合作可以追溯到1955年的萬隆會議以及後來南方國家主導的不結盟運動和77國集團，因其以技術和經驗的分享為主要特徵，從而促成了聯合國于1978年在阿根廷首都布宜諾艾利斯舉行發展中國家技術合作大會，通過了《布宜諾斯艾利斯促進和實施發展中國家間技術合作行動計劃（BAPA）》，由此南南合作開始成為國際發展話語體系中的正式概念和框架。
圖為唐麗霞
從“援助-受援”二元結構到三方合作
一直到本世紀初，由於南方國家整體經濟發展程度一直處於較低水準，南南合作在國際發展援助總量中的貢獻率不足10%，南方國家一直主要以受援國的身份存在，國際發展援助體系一直都是發達國家主導的南北結構性關係。隨著中國、印度、南非、巴西等新興經濟體的發展，南南合作逐漸超出了傳統的政治合作為主的範疇，以中國為代表的南方國家為全球發展提供了新的發展資源。西方發達國家開始重新審視南南合作在國際發展合作體系中的角色，開始承認新興經濟體作為“發展夥伴”或“發展行動者”的貢獻，並且開始嘗試通過三方合作的方式和新興經濟體合作，從而更好的認識和了解南南合作。
2009年，日本和12個新興國家簽訂了三方合作協議，這些國家包括阿根廷、巴西、治理、埃及、印度尼西亞、約旦、墨西哥、摩洛哥、菲律賓、新加坡、泰國和突尼西亞等，德國則和巴西、智利和南非等國家簽訂了三方合作協議。根據國際經合組織在2009年做的一項調查，當時OECD-DAC（經合組織國家發展援助委員會）成員國中有15個國家已經開展了三方合作，合作領域覆蓋了農業、漁業、教育、林業、治理、健康、工業等不同領域，三方合作開始興起。2012年，聯合國大會通過了將“南南合作專門單元”正式更名為“聯合國南南合作辦公室”這一決議，該辦公室專門負責協調全球南南合作和三方合作事務，很多國際機構，包括國際勞工組織、聯合國教科文組織、聯合國糧農組織等多邊機構也真正開始響應聯合國大會的倡議，開始制定各自的三方合作戰略，通過提供資金、培訓和管理技術等形式支援南南合作。
三方合作的現狀與意義
三方合作的發展最初更多是北方國家發起和倡導的。對於北方國家來説，尋求和新興經濟體合作，一方面是為了更好地了解南南合作，希望將南南合作納入到其長期主導的國際發展援助體系中，從而緩解國際發展融資的壓力，在一定程度上滿足發展援助資金的缺口。另一方面希望通過和新興經濟體合作，能夠更好地了解南方國家的發展需要，並且能夠提供更經濟更適應于發展中國家需求的援助支援。南方國家對於北方國家的這種合作展現了歡迎和開放的態度，並且也願意和北方國家進行更多的交流。到2014年，至少有17個非OECD-DAC成員國向其報告援助規模和投向等相關的數據，包括泰國、土耳其、俄羅斯、沙特等，巴西、南非等國家也非常積極地和北方國家開展三方合作，巴西除了和日本開展三方合作，還和瑞典、丹麥簽訂了三方合作的備忘錄。根據OECD的統計，亞洲的柬埔寨、印度、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、斯里蘭卡、泰國和越南，拉丁美洲的阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞、哥斯大黎加、古巴、墨西哥、秘魯以及非洲的埃及、肯亞、摩洛哥、突尼西亞和南非等都參與了三方合作，南非和巴西最為積極，他們將參加三方合作作為提升本國在各自所在區域的影響力的重要途徑。對於南方國家來説，參加三方合作，可以彌補其開展南南合作所面臨的資金、管理和技術的不足，提升其南南合作的能力，並且也能建立起和其他發展援助者之間交流和合作的網路。而對於三方合作中的受益方來説，三方合作對其意味著多了一個援助資金的來源，能夠獲得更多的支援。
三方合作，中國當何為？
中國對於三方合作的認識有一個逐漸深化的過程，態度日益積極，發揮的作用也越來越大。一方面由於之前西方對中國對外援助持有比較強烈的質疑態度，給中國對外援助貼上了很多負面標簽；另一方面中國對外援助一直秉持的基本原則，與西方對外發展援助有著根本的區別。從最近幾年的發展趨勢看，中國對三方合作持越來越積極的態度。三方合作的發展豐富了中國對非援助形式，為中國長期以來的對非援助實踐增添了新的活力。中國積極參加了OECD-DAC-中國工作組，開始以發展夥伴的身份接觸西方發達援助體，在農業領域與發達國家開始進行三方合作的嘗試，如中國-英國-馬拉維水産發展項目、中國-英國-烏干達木薯發展項目、中國-美國-東帝汶農業項目等項目都取得良好效果。同時，除發達國家以外，中國最積極的是和聯合國系統、世界銀行等多邊機構開展三方合作，包括聯合國開發計劃署、聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、國際農發基金、聯合國教科文組織、世界衛生組織、世界銀行等，和發達國家主要開展項目式三方合作不同的是，和國際多邊機構開展的三方合作呈現出更加機制化和制度化的特徵，中國更看重的是國際機構的平臺優勢和管理水準，很多都是採取建立中國基金或者信託基金的方式，合作週期比較長，受益國家範圍廣，合作更加規範化。此外，近幾年，中國也開始嘗試和私人部門開展三方合作，目前正在進行的實踐是依託農業技術示範中心和比爾蓋茨基金會在莫三比克和尚比亞開展三方合作。
不得不提的是，雖然三方合作能夠在一定程度上促進傳統發達援助體和新興經濟體之間的合作，加強南北合作和南南合作之間的聯繫，資源提供的雙方可以發揮各自的優勢，但是三方合作的弊端也是非常明顯。一方面增加了談判的成本，管理變得更加複雜，容易導致效率低下；另一方面在三方談判中，合作兩方由於缺乏明確的角色和責任分工，第三方受益國的需求往往容易被忽視。目前雖然有很多三方合作的實踐和嘗試，但很少有國家出臺明確的三方合作的行動計劃和戰略，一些曾經非常積極推動三方合作的雙邊發達援助體近年來也開始放慢了腳步。
不過，一些國際多邊機構則對三方合作表現出了極高的熱情，將南南合作和三方合作（SSTC）作為機構戰略的重要構成和籌資途徑。隨著和多邊機構合作的加強，南方國家也提升其在多邊機構中的影響力。就中國來説，在這方面已經有了非常良好的開始，比如説和聯合國糧農組織的合作在全球農業南南合作領域産生了重要的影響。未來，中國可以考慮提升和國際多邊機構開展合作的規模和範圍，進一步創新合作機制。