提升議題設置能力，進一步深化南南合作
|
|
編者按：3月20-22日，第二屆聯合國南南合作高級別會議在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉行。國務院副總理胡春華出席會議並強調，中國是南南合作的堅定支援者、積極參與者和重要貢獻者。中方將繼續承擔與自身發展階段和實際能力相適應的國際責任，與各國攜手共建人類命運共同體。
自從1978年《布宜諾斯艾利斯行動計劃》通過以來，在聯合國的支援、引導下，在各成員國的積極參與和推動下，南南合作蓬勃發展，並取得了很大的成果。在世界範圍內民族主義和民粹主義不斷抬頭的形勢下，如何看待國際發展援助與全球治理的關係，如何推動世界朝著更加均衡、公正的方向發展，中國應在在國際發展援助中扮演何種角色，西方國家參與國際發展援助對我們有什麼借鑒？就此，光明網理論部聯合中國農業大學南南農業合作學院共同策劃推出系列解讀文章，邀請專家學者從南南合作的意義、形式、未來走向以及對外援助的模式等角度，對南南合作作充分闡釋。
作者：中國農業大學南南農業合作學院副院長，中國農業大學人文與發展學院教授 徐秀麗
經過60多年的實踐，當前國際發展走到一個新的十字路口。一方面，從20世紀90年代末開始，北方國家的國際發展就一直面臨著援助有效性的挑戰，2008年的金融危機更使西方國家對外援助的資金來源和支援意願“雪上加霜”，許多DAC（發展援助委員會）國家的ODA（官方開發援助）出現了下降趨勢，加拿大、澳大利亞等國家將其原本獨立的雙邊國際發展署併入了外交、商務等相關部委。根據DAC最新數據顯示，2017年，儘管有11個DAC國家的凈ODA上升，但18個國家出現了不同程度的下降。另一方面，南方國家的經濟力量不斷興起，南方國家之間的合作深度和廣度則大幅度提升。根據IMF（國際貨幣基金組織）的最新數據，新興經濟體與發展中國家對全球GDP的貢獻率已接近60%，而新興經濟體提供的發展援助額所佔比重也由2005年的2.2%增加到2013年的10.7%。此外，南方國家之間的貿易和投資也更為複雜深入。
圖為徐秀麗發言
物質力量上的變化帶來國際發展形態在話語、政策和實踐層面的變化，出現了所謂國際發展“南方化”的提法。國際發展“南方化”即隨著南方國家國內發展經驗及其南南合作經驗不斷在國際上得以重視，北方國家所提供的國際發展實踐也朝著南南合作的原則改變，比如更加注重雙贏，關注經濟增長，減少贈款比例等。同時，對於新興國家承擔更多全球責任的呼聲也日益強烈。在第二屆聯合國南南合作高級別會議開幕式上，聯合國秘書長強調南南合作對於緩解全球不平等、應對氣候變化、推動基礎設施建設、促進社會性別平等、豐富多邊機制等五個方面都具有突出貢獻。他同時強調，南南合作不能取代發達國家所提供的官方發展援助（ODA）及其相應的國際責任。出席本次會議的胡春華副總理也強調，中國一直是南南合作堅定的支援者、有力的貢獻者和積極的參與者，但中國仍然是發展中國家，在南南合作方面會量力而行、盡力而為。
世界秩序的失序將引發災難性的後果，全球各方有識之士都不願意看到這一點，但新的規則和新的體制不會在短期內自動清晰化。在此轉型之際，如何探究新形勢下新的發展敘事和趨勢？如何搭建新的國際規則和架構？國際發展南方化的現象是否意味著環境保護、社會性別、移民搬遷、勞工保護等標準的下降，從而導致對現行全球發展體制的損蝕，出現所謂的“逐底競爭”的現象？以中國為代表的金磚國家能否為世界提供全球倫理參考？是否能提供新的現代文明樣本？是否能超越現行國際發展體系“異化”的缺憾等全球發展體制有關的議題均是當前必須解決的關卡。由此，議程結構設置的重要性就必須不斷被強調，與此對應的，議題設置能力也必須進一步提升。
第一，積極參與全球治理，既要了解國際發展話語體系，也要充分認識議程結構設置的重要性。習近平總書記強調，要提高我國參與全球治理的能力，著力增強規則制定能力、議程設置能力、輿論宣傳能力、統籌協調能力。國際發展體系不僅是一套注重政策與實踐應用的領域，更是一套不斷演化的發展話語體系，從早期的國家現代化、能力建設、基本需求、綜合農業農村發展到當前的善治、社會性別、環境保護、移民安置等，都是業內人士耳熟能詳的用語，透明、包容、可持續、發展有效性、監測評估等用語更是無所不在，這些話語群在面對錯綜複雜的不同國家、地方的社會現實時，並不一定都能捕獲其社會發展的現實要素並提供有效指導，從而一度被專家批評為“懸置性知識”而非“在場性知識”。但是，需要明確的是，這些話語本身生長于國際發展體制歷史當中，其背後有深刻的政治經濟和社會發展含義。假如難以透析這些話語，就很難進行國際對話，更談不上積極參與全球治理的規制制定。相反，假如在深度透析這套話語體系的基礎上，我們基於國家自身發展的歷程之上重新編碼這些話語，用國際上能懂的語言講述南南合作的故事、陳述中國發展的歷程，那麼實際效果會好很多，這也是中央當前數次重申講好中國故事在全球層面的現實基礎。
第二，提高議程結構設置能力須增加專業人員投入，從而搭建起結構性的話語和實踐體制。在第二屆聯合國南南合作高級別會議上，來自印度、巴西、德國等不同國家的智庫設定了許多富有意義的話題，一方面涉及到全球體制轉型的大問題，比如南方國家和北方國家如何進行發展合作？南南合作和南北合作是趨同還是分化？最近國際上出現了怎樣的發展新敘事、新的架構，以及新的規則？另一方面也涉及到一些具體的領域和實踐，比如如何更好地發揮發展合作中私有部門的作用？如何進一步推動全球有效戰略性合作夥伴計劃（GPEDC）？如何提升農業領域、衛生領域、基礎設施建設領域的合作水準以貢獻聯合國可持續發展議程的實現？通過這套系統的議程設置，一個結構性的話語和實踐體制被搭建起來，隨後的諸多探討都是在這個系統結構內部進行。可以説，在此情形下，整個議程設置的結構搭建比某個具體學術研究的深入更具有全球意義。需要指出的是，要完成這些全球議程結構的提出、爭辯和全球引導，則需要大量專業人員的貢獻，這次高級別會議上中國參與探討的專家、智庫學者和實踐者的數量相較於以前大幅度提高，但仍然是相對有限的，且國內關注這一領域、熟悉這一領域的專家也是屈指可數的。
第三， 南南合作和國際發展需要新的發展知識，以使其成為緩解全球體制轉型風險的最佳戰略渠道。當前，全球體制面臨諸多轉型風險，多邊體制不斷受到衝擊，世界貿易爭端此起彼伏，美國不斷退出國際多邊體系“朋友圈”，最近巴西宣佈在WTO框架內放棄其“發展中國家”身份也為金磚國家及其相應的新興體制帶來強大的衝擊波。而國際發展合作因其秉承的倫理反思能力，以及投身全球公共利益和提供全球公共産品為己任的職責，被認為是化解全球體制轉型風險的最佳戰略渠道。越來越多的全球探討開始借助國際發展合作尋求新的智慧和知識來源。
要真正實現這一點，在現實中必須重新審視國際發展合作的知識版圖，吸納更多的南南合作經驗和南方發展的知識議題，即南方國家不僅是資金的提供方，同時也是發展知識的供給方，這涉及到新的發展合作形態和新的全球發展治理實踐。第二屆聯合國南南合作高級別會議重申發展議題和南南合作所能提供的全球公共對話和互相學習的平臺與渠道功能。從這個意義上説，國際發展和南南合作不僅是推動發展中國家的經濟社會發展，促進全球可持續發展議程的實現，而更多的是提供一個連結窗口以增強全球團結力量的紐帶，通過推動新的發展知識、新的發展合作和新的發展治理，進入全球發展的新時代。