糧食安全戰略將要重大調整

中央經濟工作會議結束後，一年一度的中央農村工作會議于12月19-20日在北京召開。農業供給側結構性改革是本次會議討論重點，會議通過了《中共中央、國務院關於深入推進農業供給側結構性改革,加快培育農業農村發展新動能的若干意見（討論稿）》，按照近年慣例，該文件將成為2017年中共中央1號文件，文件預示著中國的糧食安全戰略將發生重大調整。

01糧食安全內涵的變化

長期以來，中國糧食安全最主要的內涵是“糧食自給”。2008年《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》中提出保證中國糧食安全的目標是糧食自給率需維持在95%以上。之後，國際、國內糧食市場供需關係發生巨大變化，國內農産品成本激增，導致糧食進口量（主要是大豆）激增。 無論如何計算，95%的糧食自給率的目標實際上已經不可逆轉地被突破了。在此形勢下，中央對糧食安全戰略目標做出了調整，2013年中央農村工作會議上提出：“要依靠自己保口糧，集中國內資源保重點，做到穀物基本自給、口糧絕對安全。”這一新的糧食安全戰略目標也被寫進了2014年中央1號文件。 這就是説“糧食自給”的涵義變為“穀物基本自給”，糧食安全的內涵是“口糧絕對安全”，這也可以理解為“口糧自給”是中國糧食安全的底線。

自2004年以來，中國的糧食産量連續12年增産，糧食總産量從4億噸，越過5億噸，2013年突破了6億噸。與此同時，供需缺口也在加大，以大豆、玉米為主要品種的進口糧大增，到2015年，糧食凈進口量達到2.2億噸。而令人費解的現象是國內糧食庫存量也同時激增。 據有關部門透露，中國目前的糧食庫存已經超過了3億噸，庫存消費比高達45%，遠遠高出國際通行的20%左右的庫存消費安全線（中國作為一個大國，從國際戰略安全形度，通常認為中國的庫存消費安全線在25%左右比較合適）。供需缺口加大和糧食生産過剩並存，這種悖論的深層次原因是糧食生産結構出現了問題。也就是説，市場需要的糧食品種供給不足，而市場不需要的糧食還在拼命生産。 這説明已經不能再簡單地用“糧食生産總量自給”的概念，來審視中國的糧食安全問題了。

本次中央農村工作會議在糧食安全戰略上的重大轉變是：“從主要滿足‘量’的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足‘質’的需求轉變”。目前農業供給側結構性改革的重點是“要在確保國家糧食安全基礎上，著力優化産業産品結構”。這就是説，其表現是 當前中國糧食安全問題不是在“量”上（今年結束糧食産量12年連增的態勢已成定局），而且在“質”上，特別是農産品産出結構上，保證糧食品種結構、品質安全將成為今後一段時期內實施糧食安全戰略的重點，這也是實施農業供給側結構性改革的主要內容。

02當前糧食品種結構的核心問題是“玉米”

自2004年以來，中國玉米産量持續大幅度增長，從2003年的1.15億噸上升到2015年的2.24億噸，翻了近一番，是“三大穀物（稻穀、小麥和玉米）”中增長最快的，持續大幅增長的原因有三：

一是飼料糧需求大增。進入新世紀以來，隨著生活水準提高，人們的膳食結構發生了很大的變化。主要表現之一是對肉蛋的消費需求比重增加，對口糧消費需求降低。肉蛋消費需求增加刺激了飼料用糧的需求。1995年，在糧食總消費中口糧佔60%以上，飼料用糧佔28%。而到了2012年，飼料用糧比重已提高到38%，接近於口糧消費需求。飼料用糧需求的大幅增加，直接刺激了最主要的飼料用糧—玉米的種植。此外，玉米還廣泛用於澱粉、酒類加工和燃料乙醇生産，玉米的工業用糧需求增加進一步刺激了玉米的種植。

二是進口大豆衝擊對玉米的傳導。根據2001年中國加入WTO的協議，對進口大豆實行3%的單一關稅，且無關稅配額。這就使得中國的大豆種植業直接面對國際市場的激烈競爭。美國、巴西、阿根廷等新大陸國家，大豆種植的成本優勢十分明顯，且其大豆品種的含油量也較國內大豆要高。結果導致國內大豆種植業全面潰敗，大豆播種面積大幅下降。由於大豆種植與玉米種植有很強的替代性，放棄大豆種植的豆農紛紛轉種玉米，導致玉米播種面積大幅上升。

三是臨儲政策的作用。國家為了保證農民種植收入不下降，平抑玉米價格，自2008年起，國家在玉米主産區（東三省和內蒙古）實行臨時收儲政策，即當玉米市場價格過低時，委託中儲糧以臨時收儲價格收購玉米，當到玉米市場價格過高時，委託中儲糧向市場拋售玉米。這本是一種臨時支援農業政策。但自2011年以來，國際糧食價格進入下降通道，加上玉米種植大國巴西、阿根廷貨幣大幅貶值，進口玉米價格大幅下降，對國內玉米市場形成了很大衝擊。為了保護農民種糧的積極性，中儲糧等國家糧食企業不得不連續幾年，以高於市場價格的臨儲價向玉米種植戶敞開收購，臨時收儲不“臨時”了。由於臨儲價高於市場價，農戶更願意向國家糧食企業賣糧，導致民營糧商和糧食加工企業處於無糧可收的境地。有了臨儲價托底，玉米種植戶只盯著國家臨儲價種糧，將玉米的市場風險轉嫁給中儲糧。在玉米種植近乎于無市場風險的情況，農戶有不斷擴大玉米種植的傾向，市場價格信號引導農戶種植的作用完全失靈。

市場價格信號的失靈，所付出的代價：一是國內玉米市場價格與國內市場價格“倒挂”現象嚴重。國內玉米價格已突破了配額內的關稅保護防線（配額內關稅為1%），配額外的關稅保護防線（配額外關稅為65%）也岌岌可危。二是玉米庫存“爆倉”。據有關部門透露，目前玉米庫存到達2.7億噸，已經超過了中國玉米一年的消費總量，東北三省糧倉一度全線告急。

03化解之道及難點

農産品結構調整總思路是農業供給側結構性改革。具體到玉米，中央今年採取政策主要包括：一是臨儲政策退出，實施“市場化收購”加“補貼”的模式；二是區域調整政策，引導“鐮刀彎地區”農戶退出玉米種植。以上兩項玉米種植結構調整的重磅政策，今年上半年才推出，具體效果如何，還有待觀察。這兩項政策造成影響最大的糧食種植大戶，特別是在廣袤的“鐮刀彎地區”，糧食種植大戶不種玉米，轉種其他國家鼓勵種植的作物，誰能保證他們不虧本。從媒體的有關報道來看，今年玉米種植戶收入下降是一個普遍的現象。因此，如何在農産品種植結構調整過程中，保證種植大戶的收入不下降，是本輪農産品結構調整的難點。

可以預期的是，隨著農業供給側結構性改革的深入，中國農業支援政策的重點將從價格支援，轉向生産者支援和農業綜合服務支援，從以“黃箱”政策為主，轉向以“綠箱”政策為主。通過農業支援政策的改革，以渡過農産品結構調整的難關，保證中國糧食安全新戰略的實現。

（作者：劉憲法，中國(深圳)綜合開發研究院資深研究員；來源：中國網“觀點中國”）