因地制綜合施策 奏響扶貧幫困交響曲
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當前，新型城鎮化已上升為國家戰略。建立國土空間開發保護制度，劃定生態保護紅線，嚴格按照主體功能區定位推動發展，對不同功能區實行差別化財政、投資、産業、土地、人口、環境、考核等政策已成為社會共識。廣州市域廣闊，城市農村形態兼具，生態資源豐富多樣，如何在長期的城鎮化進程中協調經濟發展與生態保護的矛盾，已成為城市發展轉型的重要命題。
白雲區是呈現廣州城市化進程的標本區域。其不僅是城市農村各半，基本農田生態山水密布，還長期面臨區域發展不平衡問題，北部農村發展水準較低，不少村社為區內扶貧幫困對象。
面對此景，被中央農辦確定為全國農村綜合改革聯繫點的白雲區走出了關鍵一步：建立區級基本農田和生態公益林保護激勵機制，將生態保護、生態補償與貧困村公共設施建設、民生保障、基層組織建設有機結合，以期形成扶貧幫困生態保護長效機制。因地制宜綜合施策精準發力，在廣東大力開展“雙到”扶貧的背景下，“白雲探索”值得各級決策者關注思考。
南方日報記者 黃偉 張西陸攝影 南方日報記者 李細華
●重新界定扶貧對象
集體經濟收入低於50萬元，承擔農田與公益林保護任務
上周，白雲區委常委會、區政府常務會議通過了一份名為《白雲區建立區級扶貧幫困及生態補償長效機制工作方案》（下簡稱《方案》），劃定了以新思維破解扶貧幫困、生態保護老大難問題的“路線圖”。
與原來的政策設計相比較，《方案》主要有三大變化：
一是重新明確了扶貧對象。具體為2013年村集體經濟經常性收入低於50萬元的村（低收入村），且承擔基本農田和生態公益林保護任務的。
經重新核定，全區共有28個行政村納入。其中鐘落潭鎮18個、江高鎮4個、太和鎮及人和鎮各3個。這一名單根據年收入狀況實行每年動態調整。此外，經生態補償後集體收入達80萬元後即封頂。
二是實現了扶貧資金區級統籌。按原政策，資金主要由參與對口扶貧的鎮街、職能部門負責，數額則以該單位預算收入的1%計提。
根據《方案》，白雲區設立扶貧幫困和生態補償村級運作激勵基金，暫定為1550萬元。具體分為承擔基本農田保護專項補助、承擔生態公益林保護專項補助、區設立鎮級低收入村專項建設扶持資金。按原政策，由於此前街鎮一級並未實現徹底的全口徑財政預算，投入扶貧資金數額存在爭議，資金分散不説，目標也不明確。有的鎮街將對口扶貧任務轉嫁給轄內集體經濟組織，加重了基層負擔，新政策只是倡議企事業單位、集體經濟組織積極參與，未作硬性規定。
針對基本農田和生態公益林保護補助，白雲區制定了科學合理的梯次標準。總原則是村集體年收入越低，補助標準越高。如一個村集體年收入為20萬元以下，基本農田保護補助400元/畝/年，如果年收入為20萬元—30萬元，則降為300元/畝/年。生態公益林分為兩檔，年收入為30萬元以下的，為100元/畝/年；年收入為30萬元—50萬元的，則減半為50元/畝/年。
鎮級低收入村專項建設扶持資金原則上每個村安排15萬元，可用於新增道路、新增村級小公園及微型消防站等公共基礎設施建設，由各村年初向鎮提出具體實施項目，由鎮審核批復後實施。此舉旨在加強鎮一級黨委政府對扶貧工作的指導監督功能，充分發揮其工作積極性、主動性。
三是明確了資金使用範圍。基金扶持列入村集體可支配收入，主要用於基層組織運轉經費、基本農田和生態公益林保護、查控違法用地建設、村集體福利和開展村內貧困戶幫扶工作。
●生態補償精準發力南北部功能區實施不同發展戰略
白雲區此次改革探索，有望真正實現“一箭雙雕”：通過財政轉移支付手段進行生態補償，不僅為貧困村穩定脫貧奠定了堅實基礎，還為白雲區主體功能區戰略實施創造條件。
主體功能區發展理念發端于廣州增城，其核心要義為根據不同區域的區位條件、資源稟賦、産業現狀、生態環境等發展要素，因地制宜劃分為南部工業區、中部文化産業區和北部生態旅遊區三大主體功能區，並實施差異化的公共政策。
這一理念後來上升為國家戰略，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，堅定不移實施主體功能區制度，劃定生態保護紅線，嚴格按照主體功能區定位推動發展，加快完善城鎮化地區、農産品主産區、重點生態功能區空間開發管控制度。而在具體實施中，生態補償是實施主體功能區制度的關鍵一環。
白雲區南部城市化水準較高，已被列為廣州大都會區的重要組成。北部被定位為廣州城市副中心，當前已確立了“園區集聚”的發展道路，嚴防再走“村村點火、戶戶冒煙”的老路。據悉，白雲區13萬畝基本農田、20萬畝林地主要集中于北部，也是廣州城市最主要的一道生態屏障。
“貧困村由於交通、區域等因素，本身不具備工業發展條件，如果不換思維，扶貧‘造血’很有可能導致新一輪違法用地、違法建設，進一步破壞生態環境。”白雲區副區長潘志軍説。
而在新的政策指揮棒下，農村將基本農田、林地保護置於首要地位。由於有財政轉移支付兜底，村社基層也有底氣走出一條迥異於傳統城鎮化、工業化的發展新路。
鐘落潭鎮寮採村就是一個例子。該村緊鄰流溪河，正是重新核定的28條貧困村之一，屬嚴控建設開發區域。但在村幹部的帶動下，全村集資建起了集合吃喝玩樂一體的現代農業生態園，提高了農民的收入水準。
“起初村民們不大理解，但我們要發展就得要新理念，不能指望賣一次地吃一輩子，更不能指望搞工業才能發達。現代生活是多元化的，同樣是一片龍眼地，以前靠收成賣去市場，而現在別人過來觀賞體驗就願意給錢了。”寮採村委書記蕭建新認為，生態農業是寮採村生存的不二之路，也是該村發展的可靠路徑。
●強化監督管理考核委託第三方審計基金使用情況
好的政策設計，還依賴於好的政策執行。《方案》對基金使用程式、要求作出了明確指引，並強化監督管理考核。
在資金撥付方面，區農林局和區國土分局每年會同鎮對各村基本農田及生態公益林的保護情況進行實地核查。同時，區農林局會同各鎮對村集體經常性收入登記造冊，將實施方案報區扶貧開發工作領導小組審核。核定通過後，區農林局將基金下撥至相關鎮，鎮財政所再下撥到各村。
此外，如果貧困村存在保護基本農田、生態公益林不力的情形，將被取消次年的資金待遇。這些情形包括改變農田或林地性質或擅自進行非農建設；將農田、林地擅自發包，導致搭建田間窩棚或亂砍伐；未建立保護村規民約和管護隊等。當年度發現有違法用地的村，次年按10萬元/畝的計算標準，從基金中相應扣除。
為確保“好鋼用到刀刃上”，區扶貧辦每兩年委託有資質的仲介單位對各村扶貧幫困和生態補償村級運作激勵基金的使用情況進行審計，獎優罰劣。
白雲區提出了綜合施策的預期目標。《方案》提出，至2016年，村的層面上，受幫扶的低收入村集體經濟收入基本達到50萬元以上，這一標準高於廣州市的30萬元。
同時，村內生産生活基礎設施建設基本完善，村容村貌明顯改觀；民主管理制度進一步健全，村“兩委”班子執行力、凝聚力、號召力明顯增強；村莊“三化”建設全面推進，生態建設明顯增強；基本農田、生態公益林補償以及村級組織運作保障資金全面落實，生態保護機制有效強化，生態涵養功能明顯增強。
而在戶的層面，重在解決實際民生難題。包括受幫扶的相對貧困戶家庭年每人平均純收入基本達到1萬元以上，按規定參加新型農村合作醫療和城鄉居民社會養老保險，符合最低生活保障條件的家庭成員全部如低保，有勞動能力家庭成員基本實現穩定就業；相對貧困戶家庭適齡子女義務教育不因貧困輟學，考上大學的子女順利完成學業，低收入住房困難戶完成改造。
今年是中國深化改革元年，白雲區地處改革開放前沿，正按照上級部署推進改革，掃除和理順制約發展的機制體制障礙。據悉，白雲區今年圍繞培養市場主體、加快城市化進程、破解規劃用地制約、生態文明建設等方面，重點推進了商事登記制度改革、落實中央農辦農村改革實驗聯繫點工作等13項改革。破解扶貧幫困與生態保護老大難，亦屬改革攻堅之列。
